TS. Nguyễn Ngọc Bích: “Hà Nội có thể tổ chức mô hình chính quyền đô thị triệt để hơn”

Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) dự kiến sẽ được trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến vào Kỳ họp thứ 6 tới đây (khai mạc vào ngày 23/10/2023) và xem xét, thông qua vào Kỳ họp thứ bảy (tháng 5/2024). Dự thảo Luật được bố cục thành 07 chương, 59 điều (tăng 03 chương, 32 điều so với Luật Thủ đô 2012, trong đó giữ nguyên 3 Điều; sửa đổi, bổ sung 18 điều; quy định mới 38 điều).

Cho đến nay, Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) được đánh giá là có nhiều nội dung mang tính đột phá, đặc thù, tạo cơ chế vượt trội cho Thủ đô. Một trong những điểm mới đáng chú ý của Dự thảo Luật là quy định về tổ chức chính quyền theo mô hình chính quyền đô thị tinh gọn, thống nhất.

Hà Nội đã thí điểm tổ chức chính quyền đô thị theo Nghị quyết số 97/2019/QH14 ban hành ngày 21/11/2019, có hiệu lực từ ngày 1/1/2021 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội. Theo Nghị quyết số 97/2019/QH14: Chính quyền địa phương ở thành phố Hà Nội, huyện, quận, thị xã, xã, thị trấn là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận, thị xã tại thành phố Hà Nội là Ủy ban nhân dân phường. UBND phường là cơ quan hành chính nhà nước ở phường, thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Nghị quyết này và theo phân cấp, ủy quyền của UBND, Chủ tịch UBND thành phố Hà Nội, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch UBND quận, thị xã.

Sau hơn 2 năm thí điểm mô hình này đã chứng minh được ưu điểm, phù hợp với yêu cầu nên được luật hóa vào trong Dự thảo Luật. Tuy nhiên, những hạn chế của mô hình chính quyền đô thị đang được thí điểm tại Hà Nội cũng đã bộc lộ, tạo ra những lúng túng nhất định. Những hạn chế này đang cần được các cơ quan soạn thảo tìm giải pháp khắc phục trong Dự thảo Luật sắp được trình Quốc hội xem xét, thông qua. 
Để hiểu rõ hơn về định hướng xây dựng và triển khai chính quyền đô thị từ Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi), Reatimes đã có cuộc trò chuyện với TS. Nguyễn Ngọc Bích – Trưởng Bộ môn Luật Hành chính, trường Đại học Luật Hà Nội.
 

Chính quyền đô thị tại Hà Nội vẫn đang có sự phân biệt giữa đô thị và nông thôn

PV: Theo chuyên gia, Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) có những điểm gì khác biệt so với luật hiện hành, xét về khía cạnh xây dựng chính quyền đô thị?

TS. Nguyễn Ngọc Bích: Do Luật Thủ đô 2012 – Luật hiện đang có hiệu lực thi hành, và trước đó là Pháp lệnh Thủ đô 2000 không quy định về tổ chức chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội nên chính quyền Hà Nội được tổ chức theo quy định chung, trên cơ sở Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019. Trong Luật này đã có sự phân biệt giữa đô thị và nông thôn nhưng chỉ phân biệt về nhiệm vụ, quyền hạn mà không có sự phân biệt về mô hình tổ chức.

Theo Nghị quyết 97/2019/NQ-QH14 thì Hà Nội đang thực hiện thí điểm tổ chức chính quyền đô thị. Chính quyền đô thị Hà Nội chỉ tác động đến các quận và Thị xã Sơn Tây. Cụ thể, các phường thuộc quận, thị xã không tổ chức Hội đồng nhân dân, chỉ có Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính, Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế độ thủ trưởng, dưới sự lãnh đạo của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Các huyện vẫn giữ nguyên mô hình như các địa phương khác trên cả nước. Nghị quyết đã quy định về mô hình tổ chức chính quyền thí điểm nhưng chưa thể quy định hết các vấn đề có liên quan, chưa thống nhất với các văn bản pháp luật về quản lý chuyên ngành, như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư công,… nên đã gây ra những bất cập, những mâu thuẫn giữa tổ chức theo mô hình mới với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn vẫn theo quy định cũ.

Do vậy, để khắc phục hạn chế này, Dự thảo Luật Thủ đô sửa đổi đã có chương riêng, Chương 2 với 11 điều luật, để quy định về tổ chức chính quyền ở Hà Nội. Về mô hình thì Dự thảo đang thể hiện đúng tinh thần của Nghị quyết 97/2019/NQ-QH14.

PV: Việc thí điểm mô hình chính quyền đô thị tại Hà Nội đến nay đã cho thấy những ưu điểm và hạn chế gì, thưa chuyên gia?

TS. Nguyễn Ngọc Bích: Hà Nội đã tiến hành thí điểm chính quyền đô thị theo Nghị quyết 97/2019/NQ-QH14 và chính thức thực hiện từ sau ngày bầu cử Quốc hội và HĐND các cấp (23/5/2021). Sau một thời gian thực hiện, chính quyền đô thị thí điểm hầu như không gây ra bất kỳ sự xáo trộn nào trong tổ chức bộ máy và những khó khăn cho hoạt động quản lý trên địa bàn Hà Nội cũng không rõ ràng. Tất cả các hoạt động của chính quyền các cấp của Thủ đô vẫn được duy trì như trước đây trong khi bộ máy gọn hơn, bớt hình thức hơn.

Tuy nhiên, vẫn tồn tại một số hạn chế như: Phường không còn là một cấp dự toán ngân sách nhà nước nên kinh phí hoạt động phải chờ quận quyết định, do không là cấp dự toán nên không có kinh phí dự phòng cho những trường hợp đột xuất. Theo Nghị quyết 97/2019/QH14 và Nghị định 32/2021/NĐ-CP hướng dẫn Nghị quyết 97/2019/QH14 thì công chức ở phường là công chức thuộc quyền quản lý của quận trong khi cán bộ ở phường vẫn hưởng chế độ cán bộ cấp xã (như các xã, phường, thị trấn khác) nên về chế độ chưa thống nhất, dễ nảy sinh tâm tư, trong chỉ đạo, điều hành và phối hợp có trở ngại.

Những điều chỉnh kịp thời sau đó như phân cấp cho các quận, thị xã Sơn Tây tổ chức tuyển dụng công chức tại các phường đảm bảo bình quân 15 công chức để giải quyết bài toán nhân sự. Đến thời điểm này có thể nói các phường tại Hà Nội đã hoạt động trơn chu, nền nếp.

PV: Thưa chuyên gia, tại Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi), việc áp dụng mô hình chính quyền đô thị tại Hà Nội được xác định như thế nào?

TS. Nguyễn Ngọc Bích: Theo Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi), việc thực hiện mô hình chính quyền đô thị Hà Nội được thể hiện rõ nét thông qua: Không tổ chức HĐND ở các phường, đồng thời UBND được tổ chức theo chế độ thủ trưởng với người lãnh đạo là chủ tịch phường; thành lập thành phố trực thuộc thành phố Hà Nội là thành phố phía Bắc sông Hồng (Đông Anh, Mê Linh, Sóc Sơn) và thành phố phía Tây (Hòa Lạc, Xuân Mai); thực hiện liên thông trong sử dụng cán bộ, công chức toàn thành phố, cho phép thành phố linh hoạt hơn trong công tác nhân sự để bảo đảm nhân lực làm việc không bị phân chia giữa khu vực đô thị và khu vực nông thôn.

Tuy nhiên, theo quan điểm của tôi, mô hình chính quyền đô thị ở Hà Nội chưa có sự thay đổi mạnh mẽ. Chính quyền đô thị chỉ được tổ chức tại các quận. Trên địa bàn Hà Nội khu vực đô thị có quận và phường, tương đương với quận có thị xã Sơn Tây và các phường dưới thị xã Sơn Tây, cũng như tại khu vực nông thôn là các huyện, dưới huyện là xã. Sự khác biệt thứ nhất giữa khu vực thành thị và nông thôn của Hà Nội là: Ở quận với huyện đang tổ chức mô hình gống nhau tức là có HĐND và UBND, còn riêng với phường thì chỉ có UBND, không có HĐND. Nhưng ở cấp tương đương phường tại nông thôn, tức là cấp xã vẫn còn đủ HĐND và UBND.

Sự khác biệt thứ hai là ở phường chỉ có UBND, tên gọi là “ủy ban” đáng lẽ phải làm việc theo chế độ tập thể, tức là nhiều người cùng làm việc, thảo luận, cho ý kiến nhưng hiện nay ở phường lại có Chủ tịch UBND là người ra quyết định, tức là có sự lãnh đạo cá nhân, những công chức khác có nhiệm vụ làm việc giúp cho Chủ tịch. Như vậy, Chủ tịch UBND phường là người đứng đầu nhưng cũng đồng thời là thủ trưởng. Nhưng tại các xã, UBND vẫn là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, tức là Chủ tịch UBND là người đứng đầu, có các Ủy viên làm việc xung quanh, đồng thời có sự phân biệt rất rõ những nhiệm vụ quyền hạn nào của Chủ tịch UBND được quyết định cá nhân, những nhiệm vụ quyền hạn nào phải là quyết định của cả UBND.

Sự khác biệt này khiến cho mô hình chính quyền đô thị chưa được thực hiện triệt để tại Hà Nội bởi trên thực tế huyện và xã ở Thủ đô còn có số lượng nhiều hơn quận và phường.

Cần tạo ra sự thay đổi mạnh mẽ và triệt để dựa trên tham khảo kinh nghiệm từ TP.HCM

PV: Theo chuyên gia, Hà Nội cần làm gì để thực hiện triệt để mô hình chính quyền đô thị, đem lại hiệu quả rõ nét về quản lý?

TS. Nguyễn Ngọc Bích: Về bản chất, tuy hiện nay chưa có quy định thế nào là một chính quyền đô thị nhưng các nghiên cứu về mô hình này đều chỉ ra đặc trưng bao gồm: tổ chức bộ máy gọn, ít tầng nấc; được trao quyền, phân cấp để quyết định các vấn đề nảy sinh trên địa bàn đô thị; có quyền tự quyết cao.

Trên cơ sở đó, sự thay đổi mạnh mẽ trong mô hình chính quyền đô thị tại Hà Nội ít nhất cũng cần được thể hiện qua việc có cơ chế riêng và đặc thù trong tổ chức quản lý tại cấp quận. Bởi dân cư đô thị có đặc điểm là không có sự phân chia nhiều giữa phường này và phường kia, giữa quận này và quận kia. Chúng ta có thể thấy là ở Hà Nội hiện tại trên cùng một tuyến phố nhưng có thể thuộc địa bàn của 2 phường khác nhau, thậm chí 2 quận khác nhau, nhưng không có nhiều sự khác biệt giữa dân cư thuộc 2 phường hay 2 quận đó.

Do vậy, Hà Nội hoàn toàn có thể tổ chức chính quyền đô thị triệt để hơn dựa trên việc học tập mô hình của TP.HCM và Đà Nẵng. Riêng TP.HCM là tổ chức trực tiếp không thông qua thí điểm, trong đó quận cũng không có HĐND và có sự quản lý thống nhất từ thành phố đến quận, sau đó đến phường. UBND quận cũng đặt dưới chế độ thủ trưởng, chủ tịch UBND quận cũng phải chịu trách nhiệm cá nhân về mọi hoạt động của UBND. Mô hình này gần với mô hình quận trưởng, trách nhiệm là của cá nhân chủ tịch, những công chức khác hoạt động theo cơ chế người giúp việc, có trách nhiệm tham mưu cho “quận trưởng”. Đương nhiên khi có sai phạm, người đứng đầu phải chịu trách nhiệm toàn bộ nhưng cũng sẽ có quyền tham chiếu trách nhiệm của người tham mưu, chứ không có nghĩa là công chức quận hoàn toàn không phải chịu trách nhiệm gì.

Trên thực tế, việc không tổ chức HĐND cấp quận ở TP.HCM và Đà Nẵng chưa gây ra sự xáo trộn gì lớn. Ngay cả khi vừa rồi Quốc hội cũng thông qua nghị quyết mới về tổ chức chính quyền ở TP.HCM thì bộ máy quản lý cũng vẫn vận hành ổn định. Bởi vậy, tôi cho rằng nếu Hà Nội học tập lộ trình của TP.HCM và Đà Nẵng để tổ chức bộ máy chính quyền đô thị triệt để hơn thì sẽ tốt hơn, vì ví dụ có vấn đề gì mà HĐND thành phố không quyết mà để cho HĐND quận quyết thì quy trình sẽ bị cắt khúc, còn nếu như để HĐND thành phố quyết định, cấp dưới chỉ làm theo thôi thì quy trình rất đồng bộ và tiết kiệm thời gian.

Hơn hết, muốn bộ máy chính quyền gọn nhưng phải bảo đảm hoạt động hiệu lực, hiệu quả thì đội ngũ cán bộ, công chức phải mạnh lên.

Cần nâng cao chuẩn đầu vào tuyển dụng cùng với việc thu hút người tài, người có năng lực và thực hiện chính sách tiền lương, đãi ngộ hợp lý. Với những cán bộ, công chức đang làm việc cần đánh giá đúng năng lực chuyên môn và yêu cầu đào tạo, bồi dưỡng để hoàn thiện trình độ chuyên môn đúng người, đúng việc.

Cùng với đó, nâng cao tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước bằng các thiết chế cung cấp, trao đổi thông tin để người dân nắm bắt kịp thời hoạt động của các cơ quan nhà nước, các chính sách, pháp luật liên quan đến dân sinh, xã hội. Mỗi người dân cũng cần phải tự nâng cao ý thức trách nhiệm với mình và xã hội, tích cực tham gia vào các hoạt động của Nhà nước, vào giám sát hoạt động của các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước. Các cơ quan nhà nước cần tích cực thực hiện giám sát, thanh tra, kiểm tra phòng ngừa và xử lý vi phạm.

PV: Như chuyên gia có nhắc đến, thành phố Hà Nội cũng định hướng quy hoạch 2 thành phố trực thuộc là thành phố phía Tây và thành phố phía Bắc sông Hồng. Theo chuyên gia, đâu là mô hình quản lý phù hợp với hai thành phố này nếu chính thức thành lập?

TS. Nguyễn Ngọc Bích: Theo tôi, nhiều người đang hiểu về thành phố phía Bắc và thành phố phía Tây của Hà Nội tương đương với cấp quận, nhưng không nên hiểu như vậy vì nếu chỉ là cấp quận thì sẽ bị hạn chế bởi diện tích, dân số và mô hình tổ chức chính quyền.

Nếu hiểu thành phố trực thuộc thành phố là đơn vị còn hơn thế nữa thì diện tích có thể lớn hơn nhiều. Vấn đề đặt ra chúng ta đang mong muốn xây dựng thành phố dựa trên những khu vực nông thôn, muốn thúc đẩy khu vực nông thôn đó phát triển mạnh hơn, dành cho nó những chính sách để lên đô thị nhanh hơn, qua đó thúc đẩy phát triển vùng phụ cận và cả các địa phương khác. Như thế, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy chính quyền phải phù hợp: thứ nhất, chính quyền thành phố thuộc thành phố phải được phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn của thành phố Hà Nội, thành phố Hà Nội sẽ không đưa ra quyết định nữa mà sẽ cho thành phố thuộc thành phố quyết định. Thứ hai những nhiệm vụ do xã, phường trước đây quyết định thì giờ được chuyển lên cho thành phố thuộc thành phố quyết định nhằm bảo đảm sự thống nhất, phường chỉ giữ vai trò là người thực hiện.

Làm được như vậy sẽ giúp cho bộ máy chính quyền quản lý thành phố trực thuộc sẽ trở nên đồng nhất, chứ không phải là một thành phố mà trong đó là nhiều phường gộp lại với nhau. Bản thân hai thành phố trực thuộc dự kiến cũng được phát triển từ những khu vực có tính làng xã rất rõ, nếu không khéo thì sẽ hình thành nên khu vực mà bên ngoài là thành phố nhưng bên trong vẫn là những khu vực riêng rẽ về làng xã, như vậy sẽ không tốt cho phát triển đô thị.

PV: Trân trọng cảm ơn những chia sẻ của chuyên gia!