Thay đổi đột phá của Nghị định 35/2022/NĐ-CP: Thực sự ‘cởi trói’ cho đơn vị phát triển hạ tầng KCN?

Việc Chính phủ ban hành Nghị định số 35/2022/NĐ-CP ngày 28/5/2022 là việc làm thiết thực, kịp thời, phù hợp thực tiễn nhằm mục đích hoàn thiện và tạo đà cho tiến trình xây dựng một hành lang pháp lý chuyên biệt liên quan đến mọi hoạt động của KCN và KKT.

Điều này thể hiện một bước tiến mới trong tiến trình hoàn thiện các quy phạm điều chỉnh quan hệ pháp luật đặc biệt quan trọng này trong thời đại cách mạng công nghiệp 4.0. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là liệu những điểm mới của Nghị định số 35/2022/NĐ-CP có hiệu lực ngày 15/7/2022 có thực sự đã “cởi trói” một cách toàn diện, triệt để cho các đối tượng áp dụng, đặc biệt là chủ đầu tư xây dựng hạ tầng KCN so với Nghị định cũ hay không?

Để làm rõ vấn đề này, trên tinh thần đóng góp một phần quan điểm pháp lý đối với Nghị định mới, tác giả bài viết xin được tiếp cận vấn đề theo một số điểm nổi bật sau đây:

Những thay đổi đáng ghi nhận

Về phương diện quy hoạch, Nghị định số 35/2022/NĐ-CP đã củng cố và giải quyết tương đối đầy đủ và có hệ thống một số vướng mắc điển hình liên quan đến hoạt động quản lý, điều chỉnh quy hoạch KCN. Cụ thể, Nghị định cho phép lập quy hoạch phân khu xây dựng KCN tại các khu vực đã có quy hoạch chung; lập quy hoạch chi tiết tại các khu vực đã có quy hoạch phân khu xây dựng được phê duyệt, thậm chí UBND cấp tỉnh có thể giao cho nhà đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng chủ động tổ chức lập quy hoạch phân khu xây dựng KCN tại các khu vực đã có quy hoạch chung phát triển KCN là một giải pháp tối ưu giúp nhà đầu tư tiết kiệm chi phí và rút ngắn thời gian triển khai, thực hiện dự án. Bên cạnh đó, Nghị định cũng đã trao quyền và định vị vai trò của UBND cấp tỉnh và nhà đầu tư phát triển hạ tầng KCN trong việc điều chỉnh quy hoạch. Theo đó, trên cơ sở định hướng phát triển riêng biệt và phụ thuộc vào thế mạnh của từng địa phương cũng như tiềm lực của từng nhà đầu tư cụ thể, UBND cấp tỉnh có thể chủ động đề xuất cấp chủ trương đầu tư lên cấp có thẩm quyền để phát triển dự án KCN theo tinh thần khoản 2, Điều 27, Luật Quy hoạch hiện hành.

Điều này một mặt đơn giản hoá thủ tục hành chính, tháo gỡ khó khăn, tiết kiệm thời gian, chi phí cho các nhà đầu tư phát triển hạ tầng KCN, mặt khác giảm thiểu “gánh nặng” cho các cơ quan quản lý Nhà nước cấp trung ương. Đáng lưu ý hơn là việc điều chỉnh địa điểm, điều chỉnh quy mô diện tích lập quy hoạch xây dựng KCN đã được trao quyền cho UBND tỉnh quyết định với khung giới hạn thẩm quyền được xác định cụ thể là không quá 2% và không quá 6ha so với quy mô diện tích của KCN đã được xác định trong danh mục các khu công nghiệp trên địa bàn; Điều chỉnh địa điểm, điều chỉnh quy mô diện tích của khu công nghiệp không quá 10% và không quá 30ha so với quy mô diện tích của đã được xác định trong danh mục các KCN trên địa bàn sau khi có ý kiến bằng văn bản của Bộ Xây dựng, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (khoản 7 Điều 7 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP).

Đặc biệt, một bước tiến mới được thể hiện rõ nét là việc Nghị định số 35/2022/NĐ-CP đã bãi bỏ thủ tục thành lập KCN. Theo đó, KCN được xác định là đã được thành lập kể từ ngày cấp có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư, chấp thuận nhà đầu tư hoặc cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư thực hiện dự án đầu tư xây dựng và kinh doanh kết cấu hạ tầng khu công nghiệp theo quy định của pháp luật về đầu tư (điểm b khoản 6 Điều 6 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP).

Đối với các loại hình KCN thì so với Nghị định số 82/2018/NĐ-CP, Nghị định mới bổ sung thêm mô hình KCN chuyên sâu, KCN công nghệ cao hướng tới đa dạng hoá các hình thức phát triển KCN, tránh tình trạng phát triển KCN một cách rập khuôn theo xu thế đa ngành, đa lĩnh vực và chủ yếu tập trung đáp ứng mục tiêu tăng diện tích lấp đầy. Việc phân loại các loại hình KCN cụ thể này tạo điều kiện cho nhà đầu tư sẽ dễ dàng lựa chọn mô hình phát triển phù hợp với thế mạnh của mình, tạo lập hướng đi đúng đắn, định vị chính xác khả năng nội tại của mình để tiến tới phát triển theo hướng chuyên sâu, chuyên môn hoá. Ngoài ra, Nghị định chú trọng xây dựng cơ chế pháp lý cụ thể hơn về KCN – Đô thị – Dịch vụ, KCN sinh thái giúp nhà đầu tư tự đánh giá khả năng tài chính để đáp ứng các điều kiện của từng mô hình KCN cụ thể, đây là nội dung mà Nghị định số 82/2018/NĐ-CP còn khuyết thiếu và chưa tạo dựng được hành lang pháp lý rõ ràng. Hơn nữa, đa dạng hoá loại hình KCN tạo niềm tin của nhà đầu tư hướng đến phát triển bền vững tại Việt Nam và góp phần thúc đẩy chuyển đổi các KCN hiện hữu sang mô hình mới năng động hơn, tăng việc làm có chất lượng tại địa phương thông qua cải thiện điều kiện môi trường lao động, tăng cường gắn kết và nâng cao lợi ích cộng đồng với người dân sinh sống tại các vùng lân cận KCN, KKT.

Ngoài ra, Nghị định số 35/2022/NĐ-CP xây dựng một số quy định mới mang lại lợi ích thiết thực cho người lao động và các nhà đầu tư phát triển, kinh doanh và quản lý hạ tầng KCN. Điển hình là Nghị định đã lượng hoá tỉ lệ quỹ đất để quy hoạch xây dựng nhà ở, công trình dịch vụ, tiện ích công cộng cho người lao động làm việc trong KCN như là một điều kiện tiên quyết trong phương án phát triển hệ thống KCN (điểm d khoản 4 Điều 4 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP). Cụ thể hơn, một trong các điều kiện xem xét, chấp thuận chủ trương đầu tư dự án hạ tầng KCN là phải có quy hoạch xây dựng khu nhà ở và các công trình dịch vụ, tiện ích công cộng cho người lao động (khoản 7 Điều 9 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP); Nhà đầu tư, doanh nghiệp có dự án đầu tư vào khu công nghiệp, khu kinh tế được cơ quan có thẩm quyền hỗ trợ thực hiện các thủ tục hành chính về đầu tư, doanh nghiệp, đất đai, xây dựng, môi trường, lao động, thương mại theo cơ chế “một cửa, tại chỗ”, hỗ trợ về tuyển dụng lao động và các vấn đề liên quan khác trong triển khai thực hiện dự án (khoản 6 Điều 22 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP).

Những nội dung cần sửa đổi

Cần thừa nhận rằng Nghị định số 35/2022/NĐ-CP đã có nhiều quy định mang tính đột phá, thiết thực, lược bỏ tương đối các thủ tục hành chính rườm rà, phức tạp. Tuy nhiên, trong quá trình rà soát và nghiên cứu nội dung các quy định của Nghị định số 35/2022/NĐ-CP, tác giả bài viết cũng xác định được những điểm còn bất cập, chưa phù hợp với thực tế khách quan, dễ dẫn tới tình trạng nội dung quy phạm được áp dụng không hiệu quả về mặt thực tiễn, gây khó khăn, lúng túng cho chính cơ quan Nhà nước trong việc kiểm soát, phối hợp và hỗ trợ các nhà đầu tư trong quá trình triển khai và thực hiện dự án. Với mong muốn đóng góp một phần ý kiến để hoàn thiện và tạo dựng một môi trường pháp lý bình đẳng, minh bạch và phù hợp với thực tế khách quan, tác giả bài viết mạnh dạn đóng góp ý kiến với những điểm còn chưa phù hợp của Nghị định số 35/2022/NĐ-CP như sau:

Theo điểm c khoản 2 Điều 27 đối với phần diện tích đất công nghiệp của khu công nghiệp dành cho các trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 9, giá cho thuê đất, giá cho thuê lại đất đã xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và các loại phí sử dụng hạ tầng tối đa không quá 70% mức giá và các loại phí sử dụng hạ tầng thực tế tại thời điểm cho thuê, cho thuê lại. Quy định này tưởng chừng như rất nhân văn nhưng lại là một bất cập điển hình nhất của Nghị định số 35/2022/NĐ-CP vì không có cơ sở áp dụng về mặt thực tiễn. Khẳng định này được chứng minh bởi chính tính chất hoạt động đặc thù của đơn vị phát triển hạ tầng KCN. Trên thực tế, không có tiêu chí chung để các chủ đầu tư phát triển hạ tầng KCN xác định mức giá cố định cho các toàn bộ các lô đất đã có hạ tầng trong một KCN. Mức giá cho thuê lại sẽ được xác định phụ thuộc vào nhiều yếu tố như lợi thế vị trí, lợi thế giao thông, tiện ích thương mại và tổng hợp các tiêu chí thuận lợi hoặc khó khăn khác để cấu thành mức giá cho thuê tương ứng. Việc định lượng tỉ lệ % mức giá ưu đãi dành cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ, doanh nghiệp đổi mới sáng tạo không những làm khó doanh nghiệp đầu tư hạ tầng mà còn làm khó cho các cơ quan có chức năng kiểm tra, giám sát việc thực thi pháp luật của doanh nghiệp xây dựng, kinh doanh hạ tầng KCN.

Chưa kể đến việc xu thế chung hiện nay của những tập đoàn quốc tế lớn, công ty đa ngành luôn có nhu cầu cùng đầu tư tập trung thông qua việc thu hút các doanh nghiệp vệ tinh, công ty con, công ty liên kết, công ty sản xuất sản phẩm phụ trợ hoặc các pháp nhân cùng hệ thống đầu tư vào một KCN nhằm giảm thiểu chi phí lưu thông hàng hoá, chi phí quản lý, điều hành để giảm giá thành các sản phẩm, nguyên liệu đầu vào. Như vậy, trách nhiệm dành ra một tỉ lệ % diện tích cho các doanh nghiệp nhỏ và vừa thuê lại vô hình trung sẽ khiến KCN trở nên thiếu hấp dẫn  đối với các tập đoàn đa ngành lớn trên thế giới. Nên chăng, các nhà hoạch định chính sách cần thiết lập một cơ chế ưu đãi riêng cho cả chủ đầu tư xây dựng hạ tầng KCN và các doanh nghiệp nhỏ và vừa tại các KCN độc lập, tách biệt hoàn toàn và không bị chi phối, áp dụng đồng thời các quy phạm có đối tượng điều chỉnh là các KCN thông thường khác.

Tương tự, khoản 4 Điều 27 quy định trong trường hợp khung giá và các loại phí sử dụng hạ tầng tăng trên 10% so với khung giá và các loại phí sử dụng hạ tầng đã đăng ký với Ban quản lý KCN thì chủ đầu tư hạ tầng phải giải trình và trong trường hợp cần thiết Ban quản lý KCN có quyền tổ chức thẩm định khung giá và các loại phí hạ tầng mà nhà đầu tư đã đăng ký. Điều này đi ngược lại với tính tự do thị trường, trái với nguyên tắc tối đa hoá lợi nhuận của doanh nghiệp. Biết rằng, nội dung quy định này nhằm đảm bảo hài hòa lợi ích kinh tế, cân bằng quyền lợi giữa nhà đầu tư hạ tầng KCN và các doanh nghiệp thứ cấp đầu tư hoạt động sản xuất, kinh doanh trong KCN. Một mặt, các nhà đầu tư hạ tầng KCN vẫn đảm bảo được yếu tố lợi nhuận trong việc thu phí hạ tầng, mặt khác việc bình ổn giá cũng tạo tâm lý an toàn, chủ động lập kế hoạch tài chính cho các nhà đầu tư thứ cấp vì mức giá sử dụng hạ tầng đã được cơ quan chức năng kiểm soát. Tuy nhiên, nội dung điều khoản đã thể hiện một cách rõ nét việc Nhà nước can thiệp, tác động quá sâu vào kế hoạch hoạt động và chính sách tài chính nội bộ của doanh nghiệp. Việc tăng, giảm giá là quyền của chủ đầu tư hạ tầng KCN dựa trên cơ sở đánh giá các yếu tố khách quan như xu hướng thị trường, điều chỉnh giá tương ứng với mức tăng của chi phí vật tư, chi phí quản lý, chi phí bảo trì cơ sở hạ tầng… Do vậy, việc áp dụng cơ chế “giải trình” và “thẩm định” của Nghị định số 35/2022/NĐ-CP đã phát triển mới nhưng không kế thừa tinh thần tích cực của nội dung khoản 2 Điều 31 Nghị định 82/NĐ-CP, đồng thời xung đột với cơ chế áp dụng được quy định tại điểm b khoản 1 Điều 61 Nghị định số 31/NĐ-CP về hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư có hiệu lực ngày 26/3/2021.  

Điểm a khoản 2 Điều 9 của Nghị định số 35/2022/NĐ-CP cũng là một quy định mới được xây dựng không dựa trên cơ sở sự vận động khách quan và tương thích với tính chất hoạt động chuyên biệt của mô hình KCN. Theo nội dung điều khoản thì KCN có quy mô diện tích trên 500ha phải được phân kỳ đầu tư theo các giai đoạn, mỗi giai đoạn không quá 500ha. Đây là quy định dạng đóng, các đối tượng áp dụng buộc phải có trách nhiệm thực hiện mà không có sự lựa chọn phù hợp với khả năng và tiềm lực của mình. Quy định mang nặng tính áp đặt này sẽ là rào cản đối với các chủ đầu tư hạ tầng KCN có tiềm lực tài chính và kinh nghiệm hoạt động có nhu cầu triển khai thực hiện đồng bộ hạ tầng tương ứng với tổng diện tích KCN trên 500ha được Nhà nước giao, cho thuê.

Theo tinh thần điều luật thì doanh nghiệp này buộc phải phân kỳ đầu tư theo giai đoạn. Trong trường hợp với tiềm lực tài chính tốt và mong muốn triển khai đồng bộ hạ tầng tương ứng toàn bộ diện tích trên 500ha thì doanh nghiệp đầu tư hạ tầng buộc phải đạt điều kiện vô cùng ngặt nghèo là phải thu hút các dự án đầu tư thực hiện cụm liên kết ngành với tổng vốn đầu tư của các dự án trong cụm liên kết ngành tối thiểu tương đương 2 tỉ đô la Mỹ hoặc 45.000 tỉ đồng. Bất cập hơn nữa là KCN thuộc trường hợp phân kỳ đầu tư theo quy định tại khoản 2 Điều 9 của Nghị định chỉ được thực hiện trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư, chấp thuận chủ trương đầu tư, cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư đối với từng giai đoạn. Như vậy, chủ đầu tư hạ tầng KCN giai đoạn 1 không có nghĩa là sẽ mặc định là chủ đầu tư hạ tầng giai đoạn kế tiếp mà chỉ được ưu tiên lựa chọn nếu giai đoạn trước đạt tỉ lệ lấp đầy tối thiểu 60% diện tích đất thương phẩm hoặc đã hoàn thành việc đầu tư, xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng theo quy hoạch xây dựng KCN được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Điều này hoàn toàn không hợp lý và cần bổ sung, sửa đổi quy định theo dạng mở để doanh nghiệp đầu tư hạ tầng KCN được quyền lựa chọn việc phân kỳ đầu tư hay không phụ thuộc vào khả năng thu xếp nguồn lực tài chính và thế mạnh riêng của từng doanh nghiệp.

Với tính chất là văn bản chuyên ngành điều chỉnh trực tiếp về KCN, Nghị định số 35/2022/NĐ-CP cần xây dựng cơ chế riêng, độc lập với luật nhà ở và luật kinh doanh bất động sản để xây dựng nội dung điều chỉnh trực tiếp vấn đề quy hoạch, thủ tục hành chính đối với mô hình KCN – Đô thị – Dịch vụ nhằm thiết lập hành lang pháp lý riêng biệt đối với việc tạo lập nhà ở trong KCN. Cụ thể hơn là không áp dụng cơ chế đấu giá, đấu thầu khi triển khai hạng mục “Đô thị”, một hạng mục gắn liền mật thiết, không tách rời  với mô hình KCN – Đô thị – Dịch vụ. Trường hợp không có cơ chế riêng, chuyên biệt đối với vấn đề này thì sẽ gây khó khăn một cách phi lý cho chủ đầu tư lựa chọn mô hình KCN – Đô thị – Dịch vụ để thực hiện dự án. Thực tế, đối với mô hình  này thì cả ba hạng mục KCN,  Đô thị và Dịch vụ phải được coi là một thể thống nhất, không tách rời, có các chức năng liên quan đến nhau. Trong đó, KCN sẽ là hạng mục có chức năng chính yếu, hạng mục Đô thị và Dịch vụ chỉ có chức năng hỗ trợ, cung ứng các dịch vụ và tiện ích xã hội, tiện ích công cộng với quy mô tối đa không quá 1/3 diện tích KCN (điểm b khoản 2 Điều 34 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP). Tuy nhiên, khi triển khai hạng mục “Đô thị” thì chủ đầu tư lại phải tuân thủ các luật chuyên ngành khác trong đó có cơ chế đấu giá, đấu thầu và một số cơ chế liên quan khác thì mới đủ điều kiện pháp lý của người sử dụng đất nhằm tiếp tục thực hiện dự án. Điều này hoàn toàn không hợp lý và cần bổ sung, sửa đổi để hoàn thiện cho phù hợp với tình hình thực tế.

Từ những lập luận nêu trên, tác giả bài viết đề xuất các cơ quan ban hành chính sách cần nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung Nghị định số 35/2022/NĐ-CP trong thời gian tới nhằm hoàn thiện và củng cố các quy định chưa phù hợp với thực tế khách quan để một mặt đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các nhà đầu tư hạ tầng KCN, mặt khác xây dựng được một hành lang pháp lý rõ ràng, nhất quán, có hiệu lực lâu dài tạo điều kiện cho cơ quan chức năng xây dựng quy trình quản lý Nhà nước về KCN một cách hiệu quả, linh hoạt và ứng dụng quy phạm pháp luật phù hợp hơn về mặt thực tiễn.