Thách thức và những định hướng phát triển đô thị Việt Nam

Đô thị hóa những năm qua đã có những đóng góp quan trọng cho phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, phát triển đô thị Việt Nam cũng tồn tại những hạn chế cần được nhìn nhận thẳng thắn để làm cơ sở cho các định hướng phát triển đô thị trong thời gian tới.

Thành tựu phát triển đô thị sau 35 năm đổi mới

Sau khi đất nước thực hiện chính sách “đổi mới”, quá trình đô thị hóa Việt Nam đã có điều kiện để tăng tốc và phát triển vượt bậc. Tốc độ đô thị hóa nhanh và mạnh đã có những đóng góp quan trọng cho phát triển kinh tế – xã hội, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và cơ cấu lao động theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa.

Đô thị hóa đã tạo ra khu vực đô thị với không gian kinh tế được mở rộng và môi trường đầu tư kinh doanh thuận lợi, hạ tầng phát triển, nguồn lao động dồi dào và thị trường lớn, từ đó tạo điều kiện cho phát triển các ngành công nghiệp và dịch vụ, thu hút FDI và thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, nâng cao năng suất, chất lượng tăng trưởng kinh tế.

Hệ thống đô thị tăng nhanh về số lượng, hình thành hai vùng đô thị lớn có vai trò, vị trí đặc biệt quan trọng cùng với các chuỗi, chùm đô thị phân bố rộng khắp các vùng, miền. Đến hết tháng 9/2023, nước ta có tổng số 902 đô thị, trong đó có 2 đô thị loại đặc biệt, 22 đô thị loại I, 36 đô thị loại II, 45 đô thị loại III, 94 đô thị loại IV, 703 đô thị loại V. Tỷ lệ đô thị hóa cả nước ước đạt khoảng 42,6%. Hai vùng đô thị lớn là vùng Thủ đô Hà Nội và vùng TP.HCM đi đầu trong quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa của quốc gia, đóng vai trò là các cực tăng trưởng kinh tế chủ đạo.

Hạ tầng kỹ thuật đô thị và hạ tầng xã hội đã được quan tâm đầu tư, tăng quy mô và cải thiện chất lượng phục vụ. Nhiều công trình đường cao tốc, quốc lộ, các tuyến vành đai tại các đô thị lớn, cảng hàng không, cảng biển quan trọng, quy mô lớn được xây dựng và nâng cấp đã góp phần làm tăng khả năng kết nối giữa các vùng, miền trong cả nước và giao thương quốc tế.

Giao thông công cộng được quan tâm phát triển, hệ thống giao thông công cộng vận tải khối lượng lớn tại Hà Nội và TP.HCM đang dần được hình thành. Các vấn đề hạ tầng khác như cấp nước, thoát nước, xử lý nước thải, chiếu sáng đô thị… đều có những chuyển biến tích cực về số lượng và chất lượng.

Hạ tầng xã hội bao gồm giáo dục và đào tạo, y tế, khoa học, công nghệ, văn hóa, thể thao du lịch, thương mại và dịch vụ… tại các đô thị được quan tâm đầu tư. Nhiều địa phương đã triển khai các chương trình trồng mới, trồng bổ sung và bảo tồn cây xanh nhằm hướng đến xây dựng đô thị tăng trưởng xanh. Hạ tầng số của Việt Nam cơ bản đạt trình độ tiên tiến trong khu vực ASEAN.

Chất lượng sống tại đô thị từng bước được nâng cao: Diện tích nhà ở bình quân tại đô thị đạt 24,5 m2/người (tại nông thôn là 22,5 m2/người). Tỷ lệ thất nghiệp và tỷ lệ hộ nghèo ngày càng giảm. Sự phát triển của một số đô thị đã tạo động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội ở khu vực nông thôn.

Chỉ số phát triển con người (HDI) của Việt Nam trong giai đoạn 2010 – 2019 tiếp tục được cải thiện và xếp hạng cao của nhóm các quốc gia có cùng mức thu nhập; phúc lợi xã hội cho người dân khu vực thành thị được nâng lên. Tỷ lệ thất nghiệp lực lượng lao động trong độ tuổi khu vực thành thị có xu hướng giảm dần. Trong khu vực đô thị, tỷ lệ hộ nghèo 3% thấp hơn gần ba lần khu vực nông thôn.

Những kết quả đạt được nêu trên có sự đóng góp một phần rất quan trọng của hệ thống các quy định pháp luật, hành lang pháp lý về quản lý phát triển đô thị được nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện, đã giải phóng, đa dạng hóa nguồn lực nhất là nguồn lực của xã hội, thu hút đầu tư phát triển đô thị, định hướng các mô hình phát triển, phát huy tính chủ động của các cấp chính quyền ở đô thị.

Những thách thức trong phát triển đô thị Việt Nam

Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu trên, phát triển đô thị Việt Nam cũng tồn tại những hạn chế cần được nhìn nhận thẳng thắn để làm cơ sở cho các định hướng phát triển đô thị trong thời gian tới. Những thách thức này có thể được phân vào các nhóm vấn đề chính như:

Thứ nhất, quản lý phát triển hệ thống đô thị theo mạng lưới và công tác phân loại đô thị.

Sự phân bố đô thị trong hệ thống đô thị Việt Nam còn chưa phát huy được kết nối vùng trong hệ thống đô thị. Tính liên kết giữa các đô thị, giữa khu vực đô thị với khu vực nông thôn chưa chặt chẽ, còn rời rạc, ảnh hưởng đến hiệu quả phát triển tổng thể của vùng và hành lang kinh tế. Trừ hai đô thị Hà Nội và TP.HCM từ lâu đã hình thành mối liên kết chặt chẽ với các đô thị vệ tinh, các đô thị khác phát triển khá riêng rẽ và thiếu sự tương tác, liên kết với nhau.

Từ năm 2009, Luật Quy hoạch đô thị đã phân thành 6 loại đô thị, gồm: Loại đặc biệt, loại I, loại II, loại III, loại IV và loại V. Mặc dù đã có những sửa đổi về nội dung phân loại đô thị (Nghị quyết số 26/2022/UBTVQH15 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành ngày 21/9/2022 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 về phân loại đô thị) đã có tính đến những yếu tố đặc thù vùng miền và đặc thù đô thị.

Tuy nhiên, phân loại đô thị (thông qua áp dụng các tiêu chí, tiêu chuẩn để phân tích, đánh giá trình độ phát triển của đô thị) vẫn còn chưa thật sát với các thực tiễn phát triển vùng miền, đặc thù đa dạng của các đô thị trên cả nước.

Thứ hai, kiểm soát phát triển mới, cải tạo chỉnh trang, tái thiết đô thị theo chương trình, khu vực.

Phát triển đô thị còn khá phổ biến theo mô hình phát triển lan tỏa, phình rộng, tạo ra các khu vực đô thị mật độ thấp, bám trục giao thông, các khu vực định cư mới lỗ chỗ, nhiều dự án phát triển mới gây chia cắt không gian đô thị.

Nhiều dự án phát triển đô thị đã có quy hoạch nhưng chậm triển khai. Đặc biệt thiếu kiểm soát tổng thể trong phát triển theo các dự án gây ra sự khó khăn trong việc duy trì sự kết nối giữa các khu vực, dự án. Các vấn đề hạ tầng xã hội cũng chưa được thực hiện đồng bộ tại các khu vực phát triển mới.

Trong khi đó, tại các khu vực dân cư hiện hữu trong đô thị còn chậm được cải tạo, chỉnh trang, tái phát triển, nhất là các khu vực có hạ tầng chưa đạt tiêu chuẩn, khu nhà ở lụp xụp, khu dân cư nghèo đô thị, các khu vực không phù hợp chức năng đô thị.

Công tác cải tạo chỉnh trang theo chương trình, khu vực phát triển đô thị còn khá hạn chế mà chủ yếu theo hình thức dàn trải, rải rác trong đô thị, phụ thuộc nhu cầu của thị trường hoặc khả năng bố trí vốn của địa phương.

Một số hoạt động cải tạo chỉnh trang đô thị ưu tiên hạ tầng kỹ thuật, trong khi chưa chú trọng đến hạ tầng xã hội để gia tăng sức thu hút về cảnh quan đô thị và sức cạnh tranh của đô thị. Mô hình tổ chức triển khai thực hiện còn chủ yếu phụ thuộc đầu tư từ ngân sách nhà nước, thiếu đa dạng hóa, chưa khai thác tối ưu nguồn lực từ chính đô thị và xã hội hóa.

Thứ ba, phát triển hạ tầng đô thị và không gian công cộng.

Thực trạng kết cấu, chất lượng hạ tầng đô thị chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển dân số và kinh tế khu vực đô thị còn khá phổ biến tại nhiều đô thị trên cả nước.

Cụ thể, việc đầu tư hệ thống hạ tầng kỹ thuật còn dàn trải, thiếu tính đồng bộ và kết nối. Lộ trình xây dựng, phát triển hệ thống hạ tầng kỹ thuật ở một số địa phương chưa thật phù hợp với sự phát triển chung của đô thị. Một số dự án đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật chưa phát huy hiệu quả. Hạ tầng các trung tâm đô thị lớn bị quá tải, chưa thích ứng với biến đổi khí hậu, ứng phó với dịch bệnh quy mô lớn; tính liên kết còn yếu.

Một số chỉ tiêu hạ tầng kỹ thuật (giao thông đô thị, cây xanh, thoát nước, xử lý nước thải) và hạ tầng xã hội chưa đạt yêu cầu. Thực tế, tại các đô thị vẫn thường xuyên xảy ra tình trạng ùn tắc giao thông, ngập úng và đào lên lấp xuống, mạng nhện đường dây…

Phát triển đô thị tại một số địa phương còn chạy theo nhu cầu trước mắt và thiếu quan tâm đến xây dựng bản sắc đô thị, bảo vệ môi trường, đặc biệt tại không gian công cộng đô thị.

Thứ tư, quản lý, phát triển không gian ngầm, công trình ngầm đô thị.

Tốc độ đô thị hóa nhanh chóng cùng sự gia tăng dân số mạnh mẽ trong khi nguồn lực đất đai phát triển đô thị có hạn chế đã và đang dẫn đến sự gia tăng nhu cầu về sử dụng không gian ngầm đô thị để xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật hoặc sử dụng cho các nhu cầu về thương mại, dịch vụ, đặc biệt là việc sử dụng không gian ngầm để xây dựng hệ thống đường sắt đô thị cùng với sự phát triển đô thị tại các khu vực nhà ga, đường sắt đô thị hiện đang được triển khai tại Hà Nội và TP.HCM.

Tuy nhiên, thực tế phát triển không gian ngầm tại đô thị Việt Nam trong thời gian qua còn khá hạn chế. Đối với các đô thị lớn như Hà Nội, TP.HCM, Đà Nẵng, hệ thống các công trình xây dựng ngầm, đặc biệt là các tuyến đường sắt đô thị ngầm, nhà ga tàu điện ngầm, hầm giao thông đường bộ, hầm cho người đi bộ, bãi đỗ xe ngầm, tầng ngầm của nhà cao tầng mới chỉ được chú ý phát triển trong những năm gần đây, quy mô và số lượng còn hạn chế và chưa được quản lý, khai thác hiệu quả.

Thứ năm, công tác quản lý phát triển đô thị tại địa phương.

Trong thời gian qua, công tác quản lý phát triển đô thị ở các địa phương đã không ngừng được cải thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả, tuy nhiên, thực tế quản lý phát triển đô thị vẫn còn nhiều thách thức, đánh giá tổng thể chung về năng lực quản lý và quản trị đô thị còn yếu, chậm được đổi mới.

Việc nâng cao năng lực của chính quyền địa phương chưa được chú ý, đặc biệt về số lượng và chất lượng nguồn nhân lực để thực hiện các chức năng quản lý phát triển đô thị. Công tác đào tạo, nâng cao tính chuyên nghiệp chưa được chú trọng; phân công trách nhiệm quản lý phát triển cũng chưa đồng bộ, thống nhất giữa các địa phương.

Trong khi đó, thực tiễn khách quan khó khăn là chính quyền địa phương phải áp dụng nhiều quy định quy phạm pháp luật dưới luật khác nhau để quy định quản lý phát triển hạ tầng đô thị hoặc khi xác định chức năng, nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn phụ trách về phát triển đô thị.

Tập trung nguồn lực thực hiện Nghị quyết số 06

Đô thị hóa là xu hướng phát triển tất yếu, là con đường mà các quốc gia phát triển đã đúc rút để có được những thành quả lớn về phát triển kinh tế – xã hội và phát triển con người. Đô thị trong bối cảnh đương đại ngày nay có vai trò không chỉ là không gian sống chất lượng cao mà còn là không gian đổi mới sáng tạo, tạo ra những giá trị thặng dư, góp phần quan trọng trong giải quyết vấn đề tăng trưởng chung của quốc gia, của xã hội cũng như vấn đề phát triển bền vững của đô thị và toàn cầu.

Đại hội XIII của Đảng đã dành sự quan tâm đặc biệt cho mục tiêu phát triển đô thị. Ngày 24/01/2022, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 06-NQ/TW về quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (Nghị quyết số 06).

Nghị quyết này đã đưa ra hệ thống các quan điểm về phát triển đô thị, trong đó nhận định vai trò quan trọng của phát triển đô thị tại Việt Nam: “Đô thị hóa là tất yếu, là một động lực quan trọng cho phát triển kinh tế – xã hội nhanh và bền vững trong thời gian tới”. Nghị quyết cũng định hướng các nhóm nhiệm vụ giải pháp chủ yếu đồng thời đề ra hệ thống các chỉ tiêu về phát triển đô thị cơ sở để thúc đẩy quá trình đô thị hóa nhanh trên cả nước.

Tiếp đó, Chính phủ cũng ban hành Nghị quyết số 148/NQ-CP về Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 06 để cụ thể hóa các nhiệm vụ của Nghị quyết số 06 và phân công trách nhiệm cho các bên liên quan, gồm bộ ngành Trung ương, chính quyền đô thị địa phương và các cơ quan, tổ chức.

Có thể nói, nhiệm vụ phát triển đô thị mà Nghị quyết số 06 của Bộ Chính trị và Nghị quyết số 148/NQ-CP của Chính phủ đưa ra là những trọng trách hết sức to lớn, nhưng cũng đồng thời là cơ hội mở ra thời cơ mới cho sự phát triển của đô thị Việt Nam. Để thực hiện được cơ hội này, cần phải có sự hợp tác chặt chẽ, phối hợp có trách nhiệm của cả hệ thống chính trị, giữa các bên hữu quan.

Trong điều kiện các thể chế liên quan đến phát triển đô thị còn tản mạn ở các lĩnh vực ngành khác nhau, việc thống nhất hóa thành một bộ luật điều chỉnh về việc quản lý quá trình phát triển đô thị bền vững chính là một trong những cốt lõi đã được chỉ ra tại 2 nghị quyết nói trên để phát huy hiệu quả mạnh mẽ hơn nữa của pháp luật về phát triển đô thị, đảm bảo quan điểm chỉ đạo của Nghị quyết số 06: Phát triển hệ thống đô thị bền vững theo mạng lưới, phân bổ hợp lý, phù hợp với từng vùng, miền, bảo đảm đồng bộ, thống nhất, cân đối giữa các vùng, miền; phát triển các đô thị có chức năng tổng hợp với quy mô và dân số ở mức hợp lý theo hướng đô thị xanh, thông minh, thích ứng với biến đổi khí hậu, phòng, chống thiên tai và dịch bệnh; kết hợp đồng bộ, hài hoà giữa cải tạo, chỉnh trang, tái thiết đô thị với phát triển các đô thị mới, bảo đảm kiến trúc đô thị hiện đại, giàu bản sắc, các yếu tố văn hóa đặc trưng được giữ gìn và phát huy; phát triển mạnh mẽ liên kết ngành, liên kết vùng và lợi thế kết nối đa chiều của các đô thị; chú trọng tổ chức lại đời sống dân cư và phát triển kinh tế trong quá trình tái thiết và phát triển đô thị; bảo đảm chất lượng sống tại đô thị ở mức cao, đáp ứng cơ bản nhu cầu về nhà ở và hạ tầng xã hội cho dân cư đô thị; phân cấp và phân quyền mạnh mẽ hơn cho chính quyền các đô thị gắn với đề cao trách nhiệm, bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý thống nhất của Trung ương; phát huy và khai thác tốt các nguồn lực từ chính đô thị và nguồn lực từ xã hội cho phát triển đô thị.

Ở góc độ các Bộ, ngành, việc tiếp tục phối hợp xây dựng, hoàn thiện các thể chế hữu quan và quan tâm hướng dẫn địa phương thực hiện là điều kiện quan trọng để giúp địa phương có hành lang pháp lý và con đường phù hợp đẩy nhanh tiến độ thực hiện, chú trọng một số thể chế về: Đất đai, đầu tư, quy hoạch, phát triển đô thị, kiến trúc, xây dựng bảo đảm tính minh bạch, thống nhất, loại bỏ các mâu thuẫn, chồng chéo; thúc đẩy xử lý các vấn đề liên ngành, liên vùng như kết cấu hạ tầng liên vùng, công tác quy hoạch sử dụng đất theo các không gian kinh tế; hệ thống tiêu chuẩn, tiêu chí, chỉ số về đô thị hóa và phát triển đô thị theo các tiêu chuẩn bảo vệ môi trường, an ninh, an sinh, an toàn đô thị, phát triển đô thị bền vững, phù hợp đặc thù vùng miền, văn hóa, khuyến khích mô hình tăng trưởng đô thị theo hướng xanh, thông minh, ứng phó với biến đổi khí hậu; chính sách để đảm bảo nguồn lực cho các mục tiêu an sinh xã hội, nhà ở xã hội, cải thiện khu lụp xụp đô thị và cải tạo chỉnh trang đô thị…

Về phía chính quyền đô thị, quán triệt sâu sắc vai trò của đô thị là điều kiện nền tảng để thúc đẩy các động lực triển khai Chương trình hành động thực hiện các nghị quyết nói trên, trong đó tập trung chủ đạo vào các nội dung trước mắt như: Hoàn thiện, phủ kín quy hoạch đô thị, lập chương trình phát triển đô thị, cải tạo chỉnh trang; đầu tư, thực hiện kế hoạch hình thành các đô thị mới trong giai đoạn đến 2025 – 2030; đầu tư khắc phục các tiêu chuẩn phân loại đô thị còn thiếu (đối với đô thị loại III trở lên); đầu tư, phát triển các chỉ tiêu cơ bản về hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; đầu tư khắc phục các vấn đề năng lực ứng phó với biến đổi khí hậu, ngập lụt, sạt lở; đầu tư, cải tạo chỉnh trang đô thị và tái phát triển đô thị theo các khu vực cụ thể.

Trong quá trình này, chủ động về mặt nguồn lực (tài chính và nhân lực) là vô cùng quan trọng để thực hiện thành công các kế hoạch đề ra.

Đồng thời, các địa phương cũng cần nêu cao tinh thần chủ động, sáng tạo, tăng cường hợp tác chia sẻ phối hợp với các địa phương khác, với các tổ chức và Bộ, ngành Trung ương để cập nhật, học hỏi áp dụng những kinh nghiệm và giải pháp hay, kịp thời cho các vấn đề đầy thách thức của bài toán phát triển đô thị.

Ngoài ra, cộng đồng – đối tượng hưởng thụ các thành quả của đô thị cũng như gánh chịu hệ lụy của quá trình phát triển đô thị (nếu có) cũng cần nêu cao vai trò trách nhiệm của mình đối với ngôi nhà chung đô thị. Sự quan tâm của cả cộng đồng đối với không gian sống đô thị không chỉ thông qua việc đóng góp các ý tưởng, sáng kiến xây dựng thành phố mà còn tham gia sâu hơn, trực tiếp hơn, thường xuyên hơn vào quá trình xây dựng thể chế, pháp luật, các chương trình, chính sách, kế hoạch hành động tại địa phương.

TS Trần Quốc Thái 
Cục trưởng Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng