Pháp luật về bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành ở Việt Nam hiện nay

Nhận thức được tầm quan trọng của bảo vệ môi trường với bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành từ những năm 1990 trong Kế hoạch quốc gia về môi trường và phát triển bền vững 1991-2000, Đảng ta đã đề cập đến quan điểm về phát triển bền vững tiếp đó Đảng cũng ban hành một loạt các văn bản chuyên đề về bảo vệ môi trường, như: Chỉ thị 36/CT-TW ngày 25/6/1998 của Bộ Chính trị khoá VIII, Nghị quyết số 41/NQ-TW của Bộ Chính trị khoá IX ngày 15/11/2004; Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (2006), Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến 2010 và định hướng đến năm 2020.

Gần đây nhất lại tiếp tục được khẳng định trong các văn kiện Đại hội XI, XII, XIII của Đảng, như: Chiến lược phát triển kinh tế -xã hội 2021 -2030 và Phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế -xã hội năm 2021 -2025; Nghị quyết số 24-NQ/TW năm 2013 của BCH TW Đảng về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và BVMT do Ban chấp hành Trung ương ban hành, tại Hội nghị Lần thứ 7 Ban chấp hành TW khóa XI nhấn mạnh đến mục tiêu không chỉ BVMT mà còn tăng cường quản lý tài nguyên, đặc biệt là chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu.

Để thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng về bảo vệ môi trường, bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành, những năm qua Nhà nước ta đã ban hành và dần hoàn thiện thể chế pháp lý bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành. Cụ thể:

Luật Bảo vệ Môi trường năm 1993 đã lần đầu tiên ghi nhận quyền được sống trong môi trường trong lành ở Lời nói đầu của Luật và vị thể hóa trong các chế định, quy định về phòng ngừa, ngăn chặn ô nhiễm, suy thoái môi trường (Chương II, Chương III; về báo cáo đánh giá tác động môi trường (Chương IV)… của Luật này.

Tuy vậy, sau hơn mười năm thực hiện, LBVMT 1993 đã bộc lộ nhiều thiếu sót, bất cập, các quy định còn mang nặng tính chất khung, thiếu cụ thể và chưa rõ ràng nên khó áp dụng trong thực tiễn; chưa đáp ứng được những yêu cầu bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế. Trong bối cảnh đó, việc sửa đổi cơ bản, toàn diện LBMT 1993 để bảo vệ quyền này là rất cần thiết.

Trong Luật Bảo vệ Môi trường năm 2005, nguyên tắc quyền con người được sống trong môi trường trong lành vẫn tiếp tục được thừa nhận và được mở rộng. Mặc dù chưa được ghi nhận thành một nguyên tắc riêng, song nó được thể hiện qua: nguyên tắc phát triển bền vững, nguyên tắc coi trọng phòng ngừa ô nhiễm, suy thoái môi trường, nguyên tắc sử dụng các công cụ kinh tế trong hoạt động bảo vệ môi trường, nguyên tắc xã hội hóa hoạt động bảo vệ môi trường hay nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền… và được cụ thể hóa vào các quy định của Luật.

Có thể nói các nguyên tắc này có mối quan hệ chặt chẽ với nhau là cơ sở của nhau, biểu hiện thông qua nhau, việc thực hiện tốt nguyên tắc này sẽ góp phần vào đảm bảo cho nguyên tắc kia và ngược lại, cụ thể:

– Quyền sống trong môi trường trong lành thể hiện qua nguyên tắc phòng ngừa ô nhiễm, suy thoái môi trường. Nguyên tắc này thể hiện qua quy định về các hành vi bị cấm; về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường (ĐTM), cam kết bảo vệ môi trường hay các quy định về bảo vệ môi trường theo lĩnh vực sản xuất, kinh doanh,… nhằm phòng ngừa ô nhiễm, suy thoái môi trường Các quy định này của luật góp phần quan trọng vào quá trình bảo vệ môi trường sống trong lành, sạch đẹp.

– Quyền sống trong môi trường trong lành qua nguyên tắc phát triển bền vững. Nội dung nguyên tắc này chỉ rõ phát triển kinh tế phải đi đôi với bảo vệ môi trường. Đưa bảo vệ môi trường vào trong toàn bộ quá trình phát triển kinh tế -xã hội và văn hóa từ khâu lập chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển các cấp đến lập, phê duyệt và thực hiện dự án đầu tư cụ thể… Vừa bảo vệ môi trường theo ngành, vừa bảo vệ theo lĩnh vực, khu vực… góp phần đảm bảo đảm giữ gìn môi trường trong lành không chỉ cho hôm nay mà cho cả các thế hệ mai sau.

– Quyền sống trong môi trường trong lành qua nguyên tắc xã hội hóa hoạt động bảo vệ môi trường đó là việc huy động sức mạnh của không chỉ Nhà nước mà của toàn dân vào quá trình bảo vệ môi trường.

Để khắc phục những tồn tại trên, lần đầu tiên Hiến pháp 2013 đã hiến định hóa quyền được sống trong môi trường trong lành tại Điều 43. Cụ thể:

Thứ nhất, Hiến pháp năm 2013 không chỉ khẳng định mọi người có quyền được sống, mà là: “…. được sống trong môi trường trong lành” (Điều 43). Đó là môi trường có chất lượng cho phép/đảm bảo con người sống có phẩm giá và phúc lợi.

Thứ hai, Hiến pháp năm 2013 đã cụ thể hóa quan điểm, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam để bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành thì phải thực hiện phát triển bền vững, theo đó: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ, phát huy nội lực, hội nhập, hợp tác quốc tế, gắn kết chặt chẽ với phát triển văn hóa, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.”(Điều 50).

Thứ ba, khẳng định trách nhiệm hàng đầu của Nhà nước trong bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành (Điều 53, Điều 96 Hiến pháp năm 2013).

Thứ tư, khẳng định vai trò của các tổ chức, cá nhân trong bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành qua việc quy định nghĩa vụ của các chủ thể này trong bảo tồn, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ và phát triển môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu cũng như trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân khi có hành vi làm ô nhiễm, suy thoái môi trường (Điều 63 Hiến pháp sửa đổi năm 2013):

Việc ghi nhận quyền này trong Hiến pháp có nhiều ý nghĩa to lớn.

Thứ nhất, về nhận thức, việc ghi nhận quyền được sống trong môi trường trong lành trong Hiến pháp, thể hiện tư tưởng xuyên suốt của Đảng và Nhà nước ta coi con người vừa là mục tiêu, vừa là động lực của sự phát triển.

Thứ hai, Việt Nam đã ký và tham gia hai Tuyên bố quốc tế liên quan đến quyền được sống trong môi trường trong lành là: Tuyên bố Stockhom về môi trường con người năm 1972 và Tuyên bố Rio de Janeiro về môi trường và phát triển năm 1992 . Do vậy, việc ghi nhận quyền được sống trong môi trường trong lành vào Hiến pháp khẳng định cam kết quốc tế mạnh mẽ của Đảng và Nhà nước ta trong bảo vệ môi trường và bảo đảm thực hiện quyền được sống trong môi trường trong lành.

Thứ ba, về pháp lý, Hiến pháp với tư cách là một văn bản chính trị, pháp lý cao nhất của một nhà nước, ghi nhận quyền được sống trong môi trường trong lành sẽ bổ sung thêm một cơ chế nữa để bảo vệ quyền được sống trong môi trường trong lành bên cạnh cơ chế pháp lý thông thường. Đồng thời là cơ sở để cụ thể hóa quyền này trong Luật Bảo vệ môi trường cũng như các văn bản pháp luật liên quan góp phần thực thi có hiệu quả quyền này trên thực tiễn.

Thứ tư, quy định về quyền được sống trong môi trường trong lành trong Hiến pháp là cơ sở hiến định cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về môi trường cũng như pháp luật liên quan, cụ thể là Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và hiện nay là Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.

Theo đó cả hai Luật này đều ghi nhận quyền được sống trong môi trường trong lành là nguyên tắc của Luật. Khoản 2 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định: “Bảo vệ môi trường gắn kết hài hòa với phát triển kinh tế, an sinh xã hội, bảo đảm quyền trẻ em, thúc đẩy giới và phát triển, bảo tồn đa dạng sinh học, ứng phó với biến đổi khí hậu để bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành”. Tiếp đó, khoản 3 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định:”Bảo vệ môi trường gắn kết hài hòa với an sinh xã hội, quyền trẻ em, bình đẳng giới, bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành”.

Mặc dù vậy, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và các văn bản pháp lý liên quan đã có nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng để tập trung vào giải quyết hai vấn đề lớn là kiểm soát ô nhiễm môi trường và kiểm soát suy thoái tài nguyên thiên nhiên, bảo tồn đa dạng sinh học để bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành.

Thứ nhất, về các chủ thể tham gia bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành, ngoài nhà nước và các tổ chức, cá nhân, Luật đã thừa nhận “cộng đồng dân cư” là một chủ thể của Luật bảo vệ môi trường. Theo đó Luật nhấn mạnh đến việc tăng cường công khai thông tin, tham vấn, phát huy vai trò giám sát, phản biện, đồng thời được bảo đảm quyền và lợi ích của cộng đồng dân cư khi tham gia các hoạt động bao vệ môi trường, bảo đảm quyền được sống trong môi trường.

Thứ hai, Luật thay đổi phương thức quản lý môi trường đối với dự án đầu tư theo các tiêu chí môi trường; kiểm soát chặt chẽ dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường mức độ cao; thực hiện hậu kiểm đối với các dự án có công nghệ tiên tiến và thân thiện môi trường; cắt giảm thủ tục hành chính nhằm vừa thúc đẩy quyền tự do kinh doanh, vừa phòng ngừa được ô nhiễm môi trường, góp phần bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành.

Thứ ba, mặc dù không giải thích sức khỏe môi trường như Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, nhưng Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã bổ sung nhiều giải pháp bảo vệ các thành phần môi trường, đặc biệt là môi trường đất, không khí, môi trường nước nhằm bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành.

Thứ tư, Luật đã thúc đẩy phân loại rác thải tại nguồn; định hướng cách thức quản lý, ứng xử với chất thải, coi rác thải là tài nguyên; quy định cụ thể về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, góp phần thúc đẩy kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam.

Thứ năm, chế định về thẩm quyền quản lý nhà nước dựa trên nguyên tắc quản lý tổng hợp, thống nhất, một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì thực hiện; phân cấp triệt để cho địa phương; góp phần làm tăng trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành.

Thứ sáu, quy định cụ thể về kiểm toán môi trường nhằm tăng cường năng lực, hiệu quả quản lý môi trường của doanh nghiệp.

Thứ bảy, hoàn thiện hành lang pháp lý bảo vệ di sản thiên nhiên phù hợp với pháp luật quốc tế về di sản thế giới, đáp ứng yêu cầu của quá trình hội nhập quốc tế góp phần tạo cân bằng hệ sinh thái tự nhiên.

Qua đó có thể thấy, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 coi quyền được sống trong môi trường trong lành là một nguyên tắc của Luật. Việc này góp phần tạo cơ sở pháp lý hoàn thiện để bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành.

Mặc dù vậy, qua nghiên cứu quy định của Hiến pháp năm 2013 cũng như Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, chúng tôi thấy một số vấn đề cần phải làm sáng tỏ thêm:

Một là, về nhận thức, quyền được sống trong môi trường trong lành được ghi nhận trong Hiến pháp sửa đổi nên hiểu theo nghĩa tự nhiên của nó (tức là chỉ có trong lành về mặt tự nhiên) hay theo nghĩa rộng hơn còn bao hàm cả trong lành về mặt xã hội.

Hai là, tại Điều 43 Hiến pháp sửa đổi ghi nhận mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành đồng thời phải có nghĩa vụ bảo vệ môi trường. Chúng tôi cho rằng quy định như vậy là đúng nhưng vẫn chưa đủ. Bởi: một là, về mặt lý luận khi Nhà nước thừa nhận quyền được sống trong môi trường trong lành của mọi người đồng nghĩa với Nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ quyền đó; hai là, quyền được sống trong môi trường trong lành tại Điều 43 không phải lúc nào cũng đồng nhất với nghĩa vụ bảo vệ môi trường tại Điều này. Bởi môi trường không trong lành, không chỉ do mọi người vi phạm nghĩa vụ gây ra mà có thể do tự nhiên gây ra. Ví dụ: sự cố hạt nhân ở Fukushima, cháy rừng do nắng nóng dẫn tới khói bụi làm ô nhiễm bầu không khí ở Indonesia,… không phải do con người gây ra, nhưng những sự cố này ảnh hưởng đến quyền được sống trong môi trường trong lành của người dân, Nhà nước vẫn có trách nhiệm phải bảo vệ. Có thể thấy Hiến pháp sửa đổi năm 2013 cũng như Dự thảo sửa đổi Luật Bảo vệ môi trường mới nhất vẫn chưa quy định rõ tránh nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành.

Ba là, về nguyên tắc khi ghi nhận cơ chế bảo vệ các quyền trong Hiến pháp, trong đó có quyền được sống trong môi trường trong lành sẽ góp phần bảo vệ quyền này có hiệu quả hơn. Bởi bên cạnh cơ chế pháp lý thông thường, các quyền này có thể được bảo vệ thông qua cơ chế bảo Hiến, nhất là khi cơ chế pháp lý bảo vệ quyền còn chưa hoàn thiện thì việc bảo vệ quyền theo cơ chế bảo Hiến càng đóng vai trò quan trọng.

Tuy nhiên, Hiến pháp sửa đổi năm 2013 lại chưa xác định rõ khả năng áp dụng trực tiếp của các quy phạm Hiến pháp, trong khi cơ chế để bảo vệ các quyền (trong đó có quyền được sống trong môi trường trong lành) được ghi nhận trong Hiến pháp còn khá mờ nhạt về tổ chức bộ máy, cũng như chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền… Sự chưa rõ ràng này ảnh hưởng đến khả năng bảo đảm thực hiện có hiệu quả quyền này trên thực tiễn.

Bên cạnh đó, pháp luật và thực tiễn thực hiện bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành ở nước ta cũng cho thấy Luật vẫn chưa thực hiện được nhiệm vụ bảo vệ quyền được sống trong môi trường trong lành. Có thể dễ dàng nhận thấy qua thực trạng môi trường đất, nước, không khí… ở nước ta vẫn tiếp tục bị xuống cấp nhanh, với mức độ nghiêm trọng đáng báo động.

Công tác bảo vệ môi trường đang đứng trước những thách thức gay gắt. Sở dĩ có thực trạng trên là do những nguyên nhân sau:

Một là, chưa có nhận thức đúng đắn về tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường trong lành, vẫn còn quan điểm chỉ chú trọng phát triển kinh tế (GDP), không chú ý đến môi trường. Ở đây có cả nhận thức của lãnh đạo trong các cơ quan nhà nước và ý thức của người dân trong việc giữ gìn, bảo vệ môi trường chưa cao.

Hai là, công tác quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường còn nhiều yếu kém.Thực tế cho thấy các cơ quan này chưa quyết liệt, triệt để trong xử lý các hành vi làm ô nhiễm môi trường ngay từ khi phát hiện có hành vi làm ô nhiễm, mà vụ VEDAN là một ví dụ điển hình gây ra những thiệt hại nghiêm trọng.

Ba là, pháp luật về bảo vệ môi trường, bảo vệ quyền được sống trong môi trường trong lành vẫn còn chưa hoàn thiện và thiếu đồng bộ. Thiếu cơ chế pháp tài phán Hiến pháp cũng như cơ chế pháp lý thông thường để bảo đảm thực hiện quyền được sống trong môi trường trong lành.

– Thiếu những cơ sở pháp lý về xác định thiệt hại và trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra; về bảo vệ các lưu vực sông bị ô nhiễm, suy thoái…; việc sử dụng các dữ liệu của quan trắc môi trường để xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường vẫn chưa hiệu quả…

– Việc thi hành pháp luật bảo vệ môi trường còn chưa triệt để, thiếu tính răn đe. Ví dụ ngay trong các quy định về xử lý hình sự với hành vi làm ô nhiễm môi trường hầu như chưa được áp dụng giải quyết.

– Vai trò của tòa án (nơi bảo đảm công lý) trong việc bảo đảm quyền con người được sống trong môi trường trong lành vẫn chưa được thể hiện.

– Công tác xã hội hóa hoạt động bảo vệ môi trường vẫn chưa đạt được hiệu quả như mong muốn…

Bối cảnh mới tác động đến hiệu quả bảo vệ môi trường, bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành ở Việt Nam thời gian tới như thế nào? Mời bạn đọc theo dõi trong bài viết tiếp theo.

TS. BÙI ĐỨC HIỂN
Viện Nhà nước và Pháp luật