Phân công, phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên địa chất, khoáng sản – Hiện trạng, đề xuất

Tóm tắt: Trong lĩnh vực địa chất, khoáng sản, sau khi Luật Khoáng sản năm 2010 và các văn bản dưới Luật nhằm chi tiết hóa và hướng dẫn các quy định của Luật nói chung và các quy định phân cấp nói riêng được ban hành, cơ bản đã thực hiện tốt việc phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương. Tuy nhiên, cơ chế phân công, phân cấp giữa các bộ, ngành, giữa Trung ương và địa phương về địa chất, khoáng sản trong thời gian qua đã bộc lộ không ít những bất cập, chồng chéo, hạn chế, đòi hỏi cần có sự rà soát, đề xuất để sửa đổi, làm rõ trách nhiệm cũng như cơ chế phân công, phối hợp, hướng dẫn của các cơ quan quản lý nhà nước, từ đó nâng cao hiệu quả, hiệu lực phân công, phân cấp, phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong việc quản lý tài nguyên địa chất, khoáng sản.

Mở đầu: Tài nguyên địa chất, khoáng sản có vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia, là tài sản của toàn dân, do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu, được quản lý và sử dụng có hiệu quả, nhằm phục vụ cho phát triển KT-XH cho từng thời kỳ cũng như bảo đảm an ninh khoáng sản nhất là khoáng sản chiến lược, khoáng sản phóng xạ trong bối cảnh chiến tranh thương mại liên quan đến nguồn cung vật liệu bán dẫn có nguồn gốc từ khoáng sản giữa các quốc gia trên thế giới. Do đó, việc phân cấp quản lý tài nguyên địa chất, khoáng sản cần bảo đảm tính hợp lý, đồng bộ, tính tập trung thống nhất và phân định rõ ràng về quyền hạn, trách nhiệm giữa các cơ quan, đơn vị liên quan. Về cơ bản, phân cấp quản lý tài nguyên địa chất, khoáng sản tập trung vào các vấn đề sau: Một là, nội dung phân cấp cần tập trung vào các hoạt động liên quan tới quản lý, điều hành, khai thác khoáng sản từ cấp trung ương tới cấp địa phương như: Quy hoạch tài nguyên địa chất, khoáng sản, cấp phép, tổ chức thực hiện, giám sát, kiểm tra,… Hai là, phân cấp các vấn đề liên quan tới việc ban hành các văn bản quản lý và trình tự, thẩm quyền trách nhiệm của các cấp chính quyền từ trung ương tới địa phương về quản lý tài nguyên địa chất, khoáng sản; Ba là, phân cấp thẩm quyền cấp giấy phép thăm dò khoáng sản, giấy phép khai thác khoáng sản hoặc xác nhận việc đăng ký khối lượng khai thác, thu hồi khoáng sản trong phạm vi dự án đầu tư, dự án xây dựng công trình.

Hiện trạng phân công, phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên địa chất, khoáng sản và các hạn chế, bất cập

Giai đoạn từ năm 2000 đến nay đã diễn ra những thay đổi đáng kể trong phân công, phân cấp hành chính, với việc ban hành Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 và Luật Tổ chức hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003.

Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 28/11/2013 với những quy định mới quan trọng ở Chương IX – “Chính quyền địa phương”. Tiếp theo đó, năm 2015, Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương được ban hành, thể hiện những đổi mới quan trọng trong phân công, phân cấp hành chính nhà nước. Ngày 21/3/2016, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị quyết số 21/2016/NQ – CP về phân cấp QLNN giữa Chính phủ và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Bên cạnh những văn bản quy định những vấn đề cơ bản về quan điểm, mục tiêu và định hướng phân công, phân cấp hành chính nhà nước, các văn bản QPPL trên các lĩnh vực cũng phản ánh chính sách phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước với mỗi nội dung cụ thể trong lĩnh vực địa chất, khoáng sản được thể hiện trong Luật Khoáng sản (các năm: 1996, 2005, 2010) cùng các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Khoáng sản).

Luật Khoáng sản năm 2010 được ban hành và có hiệu lực là dấu mốc quan trọng đối với công tác QLNN về khoáng sản. Luật Khoáng sản đã thể chế hóa chủ trương, chính sách khuyến khích các tổ chức, cá nhân có năng lực về vốn, công nghệ, thiết bị đầu tư vào khai thác khoáng sản; điều tiết nguồn thu từ khoáng sản để hài hòa lợi ích của “Nhà nước – Doanh nghiệp – Người dân”; khai thác khoáng sản phải lấy hiệu quả KT-XH và BVMT làm tiêu chuẩn cơ bản để quyết định đầu tư; hạn chế và tiến tới xóa bỏ cơ chế “xin – cho” trong việc cấp phép hoạt động khoáng sản thông qua đấu giá quyền khai thác khoáng sản.

Tuy nhiên, sau hơn 10 năm thi hành tới nay Luật Khoáng sản đã bộc lộ một số tồn tại, bất cập. Nhiều chế định pháp lý của Luật Khoáng sản không còn phù hợp với thực tế; một số quan hệ mới trong hoạt động khoáng sản phát sinh trong thực tiễn cần phải được bổ sung, điều chỉnh cho phù hợp.

Qua rà soát, phân tích các quy định của pháp luật chuyên ngành có liên quan đến các lĩnh vực QLNN cho thấy: Việc phân công, phân cấp trong QLNN về tài nguyên địa chất, khoáng sản vẫn còn bất cập, chồng chéo, chưa cụ thể đặc biệt liên quan đến các vấn đề phân công, phân cấp QLNN về các đối tượng như: Công viên địa chất, di sản địa chất; công tác lập quy hoạch khoáng sản; công tác quản lý, cấp phép thăm dò, khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường (cát, sỏi) lòng sông, lòng hồ thủy lợi, hồ thủy điện; công tác thanh tra, kiểm tra trong hoạt động khai thác khoáng sản. Cụ thể kết quả rà soát cho thấy:

Phân công, phân cấp về điều tra cơ bản địa chất, điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản cho thấy hoạt động này được giao cho cơ quan duy nhất là Bộ TN&MT thực hiện trên phạm vi toàn quốc là phù hợp với chức năng, nhiệm vụ cũng như năng lực của Bộ. Tuy nhiên, việc đấu giá quyền khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường và than bùn thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh nhưng hầu hết chưa được điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản đối với khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường và than bùn. Vì vậy, chưa bảo đảm cơ sở vững chắc về thông tin tiềm năng khoáng sản để tổ chức đấu giá quyền khai thác khoáng sản.

Phân công, phân cấp về di sản địa chất, công viên địa chất theo quy định của các Luật chuyên ngành và chức năng, nhiệm vụ của các bộ, ngành và địa phương cho thấy các đối tượng này chưa được quy định trong Luật Khoáng sản mà lại được quy định ở các Luật chuyên ngành (Luật Di sản văn hóa, Luật BVMT) là chưa thực sự phù hợp bởi đối tượng này là sản phẩm của hoạt động địa chất, địa mạo và cần phải được cơ quan QLNN về địa chất tiến hành điều tra, đánh giá đầy đủ các giá trị về khoa học và thẩm mỹ để phục vụ cho hoạt động phát triển KT-XH (phục vụ chính cho ngành du lịch);

Phân công, phân cấp thực hiện quy hoạch khoáng sản cho thấy, còn nhiều chồng chéo về nhiệm vụ, cần thiết phải thống nhất tập trung đầu mối để nâng cao hiệu lực, hiệu quả, phòng chống lãng phí;

Phân công, phân cấp về thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra chuyên ngành khoáng sản cho thấy còn nhiều hạn chế gây phiền hà cho tổ chức, cá nhân hoạt động khai thác khoáng sản khi có nhiều hoạt động thanh tra theo lĩnh vực (đất đai, môi trường, khoáng sản, an toàn lao động, sử dụng vật liệu nổ công nghiệp, kỹ thuật khai thác mỏ,…) điều này cho thấy, cần thiết phải giao trách nhiệm cho tổ chức thanh tra chuyên ngành khoáng sản đảm nhiệm thay vì để nhiều đầu mối thực hiện.

Ở cấp Trung ương, chức năng, nhiệm vụ trong công tác QLNN còn một số hạn chế, chồng chéo về nhiệm vụ của các Bộ: TN&MT, Xây dựng và Bộ Công Thương trong hoạt động QLNN theo phân công, cụ thể công tác lập quy hoạch; công tác quản lý hoạt động chế biến, sử dụng khoáng sản; hoạt động thanh tra, kiểm tra trong khai thác khoáng sản.

Ở địa phương: Còn không thống nhất trong phân công đơn vị tham mưu, giúp việc lập, trình phê duyệt quy hoạch cũng như không quy định rõ nguyên tắc chỉ thực hiện lập đúng một quy hoạch khoáng sản trên địa bàn tại mỗi địa phương đã không bảo đảm tính thống nhất và gây lãng phí nguồn lực về kinh phí và nhân lực, vật lực trong công tác quản lý cũng như phối hợp quản lý về công tác quy hoạch khoáng sản; còn chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan ở trung ương với cơ quan trực thuộc UBND cấp tỉnh (thanh tra chuyên ngành khoáng sản và thanh tra TN&MT trực thuộc Sở TN&MT; thanh tra chuyên ngành công thương thuộc Sở Công Thương).

Một số đề xuất nâng cao hiệu quả phân công, phân cấp

Từ thực tiễn phân công, phân cấp trong QLNN về tài nguyên địa chất, khoáng sản trong thời gian qua, một số đề xuất để nâng cao hiệu quả công tác này trong quản lý tài nguyên địa chất, khoáng sản cụ thể như sau:

Bổ sung đầy đủ các quy định trong dự thảo Luật Địa chất và Khoáng sản (sắp tới) về phân cấp, phân công di sản địa chất, công viên địa chất, các điều kiện địa chất để đánh giá các tiêu chí xếp hạng di sản địa chất, công viên địa chất nhằm phục vụ cho công tác phân công, phân cấp cũng như quản lý thông tin, dữ liệu địa chất; nguồn vốn đầu tư cho điều tra cơ bản địa chất, khoáng sản. Theo đó, đầu mối ở Trung ương giao cho cơ quan quản lý chuyên ngành của Bộ TN&MT, cụ thể là Cục Địa chất Việt Nam.

Phân công Bộ TN&MT công nhận di sản địa chất, công viên địa chất có quy mô tính chất liên vùng, liên tỉnh phù hợp với các tiêu chí được đánh giá theo mức độ ảnh hưởng tích cực, có ý nghĩa đối với cộng đồng, địa phương, quốc gia, khu vực, toàn cầu. Phân công UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (UBND cấp tỉnh) thực hiện việc điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản thuộc thẩm quyền quản lý (khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường và than bùn); công nhận di sản địa chất, công viên địa chất có quy mô tính chất liên huyện, liên xã phù hợp với các tiêu chí được đánh giá theo mức độ ảnh hưởng tích cực, có ý nghĩa đối với cộng đồng, địa phương và vùng lãnh thổ.

Sửa đổi, bổ sung đầy đủ quy định của Luật Khoáng sản đối với công tác phân công, phân cấp quản lý quy hoạch khoáng sản. Đề xuất phân công Bộ TN&MT thống nhất, tập trung đầu mối lập, trình các quy hoạch về khoáng sản.

Đề xuất phân công Sở TN&MT trực thuộc UBND cấp tỉnh thống nhất, tập trung đầu mối lập, trình phương án bảo vệ, khai thác, sử dụng, tài nguyên trên địa bàn tỉnh thuộc Quy hoạch tỉnh.

Sửa đổi, bổ sung đầy đủ nhóm các quy định về bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, đề xuất phân công, phân cấp về bảo vệ khoáng sản chưa khai thác giữa trung ương và địa phương theo hướng tăng cường phân cấp cho UBND cấp huyện, xã.

Sửa đổi, bổ sung quy định phân cấp, phân quyền về cấp giấy phép khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường (lòng hồ thủy điện, thủy lợi, nạo vét đường thủy) cho UBND cấp tỉnh; khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường quy mô nhỏ cho UBND cấp huyện.

Đề xuất phân công, phân cấp về thanh tra chuyên ngành khoáng sản giữa trung ương và địa phương theo hướng hoàn thiện hệ thống cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành khoáng sản từ trung ương xuống địa phương. Phân cấp thanh tra chuyên ngành khoáng sản ở trung ương cho Bộ TN&MT (Cục Khoáng sản Việt Nam). Phân cấp thanh tra chuyên ngành khoáng sản cấp địa phương cho Thanh tra Sở TN&MT tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nhằm thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về địa chất, khoáng sản; quản lý tập trung, thống nhất cơ sở dữ liệu quốc gia về địa chất, khoáng sản trong đó có hệ thống cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành khoáng sản từ trung ương xuống địa phương.

Kết luận

Qua nghiên cứu, đánh giá trực trạng các quy định của pháp luật chuyên ngành cho thấy một số vấn đề liên quan đến đối tượng quản lý (di sản địa chất, công viên địa chất, hang động địa chất) vẫn còn chưa rõ ràng (chưa rõ khái niệm cụ thể); đồng thời có đối tượng nhiều luật điều chỉnh, có đối tượng chưa được điều chỉnh trong các văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ như hang động địa chất); phân công công tác lập quy hoạch khoáng sản chưa thực sự phù hợp cũng như bảo đảm hiệu quả cả về pháp lý lẫn chi phí đầu tư; quy định về đấu giá quyền khai thác khoáng sản còn nhiều bất cập, hạn chế chưa thúc đẩy được vấn đề đấu giá; công tác thanh tra, kiểm tra chuyên ngành khoáng sản còn hạn chế về phạm vi và thẩm quyền khi có sự chồng chéo với các hoạt động thanh tra chuyên ngành khác về môi trường, kỹ thuật, an toàn mỏ,… đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động QLNN cũng như gây khó khăn cho các tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản.

Các kết quả đã đạt được cũng như các khó khăn, hạn chế nêu trên cung cấp cơ sở thực tiễn để kiến nghị sửa đổi các nội dung quy định trong các văn bản QPPL để bảo đảm tính thống nhất, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật; phân công, phân cấp theo nguyên tắc một việc chỉ giao cho một cơ quan quản lý thực hiện (đồng thời cũng cần tăng cường tính phối hợp, kết nối với các cơ quan liên quan) để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác QLNN về tài nguyên địa chất, khoáng sản.

Tài liệu tham khảo

1. Bộ TN&MT, Hồ sơ đề nghị xây dựng Luật Khoáng sản (sửa đổi) gửi kèm theo Tờ trình số 49/TTr-BTNMT ngày 08/10/2022 của Bộ TN&MT;

2. Luật BVMT năm 2020;

3. Luật Di sản văn hóa năm 2001 (sửa đổi năm 2009);

4. Luật Khoáng sản năm 2010;

5. Luật Quy hoạch năm 2017;

6. Luật Thanh tra năm 2010;

7. Nguyễn Công Thủy, Đề tài nghiên cứu khoa học Mã số TNMT.2017.03.10 “Nghiên cứu đánh giá tác động của Luật khoáng sản và đề xuất cơ chế chính sách để thay đổi những bất cập trong thực tiễn thi hành Luật Khoáng sản năm 2010”, Trung tâm Kiểm định Địa chất, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam (cũ);

8. Nghị định số 08/2022/NĐ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT.

Nguyễn Thị Như Quỳnh, Đào Thị Hương Giang
Vụ Tổ chức cán bộ, Bộ Tài nguyên và Môi trường
Phạm Việt Huy
Cục Khoáng sản Việt Nam
Trần Thế Tài, Đặng Quang Khải và các Cộng sự
Cục Địa chất Việt Nam