Phân cấp trong lĩnh vực cấp phép xây dựng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh và một số kiến nghị hoàn thiện

(Xây dựng) – Phân cấp giữa Trung ương với chính quyền địa phương và giữa các cấp của chính quyền địa phương trên các lĩnh vực là một yêu cầu tất yếu trong quản lý Nhà nước hiện nay. Hiến pháp 2013 đã “mở đường”, đặt nền tảng cho việc phân cấp mạnh mẽ trong quản lý Nhà nước đối với các ngành, lĩnh vực: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan Nhà nước ở Trung ương, địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương.

Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan Nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Cấp phép xây dựng và phân cấp trong lĩnh vực cấp phép xây dựng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh là một trong những nội dung quan trọng, được Chính phủ, các Bộ, ngành và UBND Thành phố đặc biệt quan tâm. Là một đô thị đặc biệt, là trung tâm kinh tế, khoa học công nghệ với 16 quận, 04 quyện và 01 thành phố trực thuộc, với dân số hơn 12 triệu người, quản lý Nhà nước về trật tự đô thị trên địa bàn Thành phố đã và đang đang đặt ra nhiệm vụ cấp bách trong quản lý Nhà nước và phân cấp về cấp phép xây dựng giữa UBND Thành phố với các quận, huyện, thành phố trực thuộc trên địa bàn.

Ảnh minh họa.

Bài viết này đề cập đến vấn đề phân cấp trong lĩnh vực cấp phép xây dựng giữa UBND Thành phố và các quận, huyện, thành phố trực thuộc trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.

Quan niệm và nguyên tắc phân cấp trong lĩnh vực cấp phép xây dựng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh

Phân cấp giữa các cấp của chính quyền địa phương là việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý được thuận lợi và hiệu quả. Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do cấp mình đang nắm giữ cho cấp dưới thực hiện với nguyên tắc cấp dưới có đủ điều kiện, năng lực thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn ấy. Nội dung của phân cấp là giao cho các cấp chính quyền, các bộ phận trong bộ máy Nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện, giải quyết những công việc nhất định. Phân cấp, phân quyền giữa các cấp của chính quyền địa phương góp phần phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền Nhà nước; mặt khác, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của chính quyền, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy kinh tế – xã hội ở từng địa phương phát triển, trên cơ sở phát huy thế mạnh của mỗi địa phương trong một nhà nước thống nhất.

Việc phân cấp, phân quyền hợp lý, chính xác sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển dân chủ thông qua việc cung cấp những cơ hội tốt hơn để người dân tham gia tích cực và trực tiếp hơn vào các quá trình ra quyết định của các cơ quan Nhà nước; tăng cường hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công; thúc đẩy sự phát triển về kinh tế, xã hội dựa trên sự am hiểu chính xác điều kiện kinh tế – xã hội và các đặc điểm về địa lý, dân cư… của chính quyền địa phương, trên cơ sở đó đề ra các kế hoạch và chính sách đúng đắn cho việc phát triển, phát huy thế mạnh của mỗi địa phương; tăng cường sự chủ động, minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực giải quyết các công việc của các cơ quan chính quyền địa phương; tăng cường sự giám sát một cách trực tiếp và hiệu quả của nhân dân, thúc đẩy tự quản địa phương.

Để quản lý Nhà nước hiệu quả, chặt chẽ, đảm bảo tuân thủ pháp chế đòi hỏi phân cấp cần đảm bảo một số nguyên tắc nhất định. Theo Nghị quyết số 99/2020/NQ-CP ngày 24/6/2020 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, thực hiện đẩy mạnh phân cấp phải phù hợp với khả năng tự cân đối về ngân sách, điều kiện phát triển của các địa phương, vùng, miền và đặc thù nông thôn, đô thị, hải đảo gắn với đề cao trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực và chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương theo hướng bảo đảm các nguyên tắc sau:

Phù hợp với quy định của Hiến pháp 2013, các quy định của Đảng về phương hướng, nhiệm vụ phát triển các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia; bảo đảm Chính phủ quản lý thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực, thanh tra, kiểm tra, kiểm soát cân đối vĩ mô.

Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật; bảo đảm một việc không quá 02 cấp hành chính quản lý.

Phù hợp với đặc thù nông thôn, đô thị, hải đảo, yêu cầu quản lý đối với ngành, lĩnh vực; khả năng tự cân đối ngân sách và vai trò trung tâm phát triển kinh tế – xã hội vùng, bảo đảm phân cấp nhiệm vụ gắn với bảo đảm nguồn lực.

Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành, lĩnh vực với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý Nhà nước của Bộ, ngành với nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn, bảo đảm an ninh quốc gia trong phân cấp quản lý Nhà nước đối với ngành, lĩnh vực.

Phù hợp với điều kiện, trình độ quản lý và khả năng tiếp nhận phân cấp của địa phương, bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và người dân thì giao cho cấp đó thực hiện.

Tăng cường tính công khai, minh bạch và trách nhiệm thanh tra, kiểm tra của cơ quan Nhà nước phân cấp, trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước được phân cấp trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực ở địa phương.

Thực tiễn phân cấp cấp phép xây dựng giữa UBND Thành phố Hồ Chí Minh với các quận, huyện, thành phố trực thuộc trên địa bàn từ năm 2020-2022

Thực hiện Hiến pháp 2013, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, UBND Thành phố Hồ Chí Minh đã ban hành Quyết định số 26/2017/QĐ-UBND ngày 20 tháng 06 năm 2017 Quy định một số nội dung về cấp giấy phép xây dựng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Theo đó, lĩnh vực cấp phép xây dựng được phân cấp cho Sở Xây dựng và các quận, huyện như sau:

Phân cấp cho Sở Xây dựng cấp Giấy phép xây dựng đối với các công trình xây dựng sau: Công trình cấp I, cấp II (xác định theo quy định về phân cấp công trình).

Công trình tôn giáo; công trình di tích lịch sử – văn hóa, công trình tượng đài, tranh hoành tráng đã được xếp hạng. Trên cơ sở ý kiến bằng văn bản của các cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành, Sở Xây dựng tổng hợp đề xuất, trình UBND Thành phố chấp thuận trước khi cấp Giấy phép xây dựng.

Đối với công trình tôn giáo đã được Sở Quy hoạch – Kiến trúc tổng hợp, báo cáo đề xuất trình UBND Thành phố chấp thuận về chỉ tiêu quy hoạch kiến trúc và cấp Giấy phép quy hoạch sẽ là cơ sở để chủ đầu tư triển khai thiết kế phòng cháy chữa cháy, môi trường, thiết kế bản vẽ thi công, trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm định và cấp Giấy phép xây dựng mà không cần phải báo cáo, xin ý kiến UBND Thành phố thêm lần nữa.

Công trình thuộc dự án có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài; công trình xây dựng theo tuyến nằm trên địa giới hành chính từ hai quận, huyện trở lên; công trình (trừ nhà ở riêng lẻ) dọc các tuyến, trục đường phố chính trong đô thị theo phụ lục ban hành kèm theo Quyết định này; công trình theo quy định phải lập dự án đầu tư xây dựng và các công trình khác do UBND Thành phố phân cấp.

Phân cấp cho các Ban Quản lý đầu tư và xây dựng Khu đô thị mới Nam thành phố, Ban Quản lý đầu tư xây dựng Khu đô thị mới Thủ Thiêm, Ban Quản lý đầu tư xây dựng Khu đô thị Tây Bắc thành phố; Ban Quản lý các khu chế xuất và công nghiệp Thành phố Hồ Chí Minh, Ban Quản lý khu công nghệ cao Thành phố Hồ Chí Minh (đã xác định nhiệm vụ và quyền hạn về lĩnh vực quản lý xây dựng trong Quy chế tổ chức và hoạt động được cấp có thẩm quyền ban hành) được cấp Giấy phép xây dựng đối với các công trình trong phạm vi ranh đất được giao quản lý (trừ nhà ở riêng lẻ; công trình cấp đặc biệt; công trình di tích lịch sử – văn hóa, công trình tượng đài, tranh hoành tráng đã được xếp hạng; các công trình tín ngưỡng, tôn giáo; công trình quảng cáo; công trình hạ tầng kỹ thuật viễn thông thụ động).

UBND quận, huyện: tổ chức thực hiện cấp Giấy phép xây dựng theo thẩm quyền đã được quy định tại Khoản 3 Điều 103 Luật Xây dựng năm 2014, bao gồm: Nhà ở riêng lẻ; công trình tín ngưỡng, quảng cáo, hạ tầng kỹ thuật viễn thông thụ động (trừ các trường hợp được miễn Giấy phép xây dựng theo quy định của pháp luật về viễn thông) và các công trình còn lại thuộc phạm vi địa giới hành chính do mình quản lý (trừ các công trình đã được UBND Thành phố phân cấp cho Sở Xây dựng và Ban Quản lý các khu chức năng quy định tại Khoản 1, Khoản 2 Điều này).

Thực hiện Quyết định số 26/2017/QĐ-UBND ngày 20 tháng 06 năm 2017 của UBND Thành phố, công tác cấp giấy phép xây dựng đã tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, doanh nghiệp và người dân trong việc tiếp cận và giải quyết các thủ tục hành chính tại địa phương. Đồng thời với việc đơn giản các thủ tục hành chính, công khai các quy định; chấn chỉnh tác phong, lề lối làm việc; nâng cao nhận thức về pháp luật và chuyên môn của của đội ngũ cán bộ công chức, cũng như nhận thức của các tổ chức, doanh nghiệp và người dân nên số lượng chủ đầu tư chấp hành việc xin phép xây dựng đã tăng lên rõ rệt.

Sở Xây dựng thành phố cũng đã duy trì đều đặn chế độ giao ban định kỳ công tác cấp giấy phép xây dựng với UBND các quận, huyện, Ban Quản lý các khu đô thị mới, khu công nghiệp – khu chế xuất có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng và các cơ quan chức năng của thành phố nhằm trao đổi, nắm bắt kịp thời các quy định mới liên quan đến công tác cấp giấy phép xây dựng; hướng dẫn giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong phạm vi thẩm quyền; đồng thời tổng hợp những ý kiến, đề xuất tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc để trình UBND thành phố, Bộ Xây dựng nếu vượt thẩm quyền. Từ đó tạo sự liên thông, thống nhất trong cách giải quyết hồ sơ của các cơ quan thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng trên địa bàn thành phố.

Công tác cấp phép xây dựng được chuyển giao từ Kiến trúc sư Trưởng thành phố sang Sở Xây dựng theo Quyết định số 58/2000/QĐ-UB-ĐT ngày 25/10/2000 của UBND Thành phố. Trong quá trình thực hiện công tác cấp giấy phép xây dựng, Sở Xây dựng đã không ngừng tham mưu đề xuất UBND Thành phố cải cách thủ tục hành chính thông qua các Quyết định ban hành Quy định về cấp giấy phép xây dựng và quản lý xây dựng theo giấy phép và các hướng dẫn, tập huấn cho các cơ quan thẩm quyền trong công tác cấp phép xây dựng phù hợp với quy định hiện hành của pháp luật về xây dựng.

Sở Xây dựng đã biên tập và phổ biến tài liệu hướng dẫn chuẩn bị hồ sơ tiếp nhận và giải quyết hồ sơ cấp phép xây dựng; mở các đợt tập huấn cho các cán bộ công chức quận huyện, phường xã, thị trấn (trong đó có công tác cấp giấy phép xây dựng và quản lý xây dựng theo giấy phép); phối hợp với UBND các quận, huyện tổ chức những Ngày hội tư vấn pháp luật cho người dân…

Theo Báo cáo số 13634/BC-SXD-VP ngày 25 tháng 11 năm 2020 về tình hình thực hiện nhiệm vụ năm 2020 và kế hoạch tổ chức thực hiện nhiệm vụ năm 2021 thì trong năm 2020, các quận, huyện đã cấp 44.809 Giấy phép xây dựng.

Trong năm 2021, các quận, huyện và thành phố Thủ Đức đã cấp 23.553 Giấy phép xây dựng; năm 2022 là 30.010 giấy phép xây dựng. Cụ thể:

(Nguồn: Do tác giả tổng hợp số liệu từ Sở Xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh).

Như vậy, có thể thấy việc phân cấp trong cấp phép xây dựng trên địa bàn Thành phố đã tháo gỡ nhiều khó khăn, vướng mắc trước đó, góp phần đẩy mạnh hoạt động cấp phép xây dựng, tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp trong việc thực hiện xin cấp phép xây dựng trên địa bàn.

Một số vướng mắc, khó khăn và đề xuất, kiến nghị hoàn thiện

Ngoài những kết quả đã đạt được, trong thực tế công tác cấp phép xây dựng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh vẫn còn một số vấn đề tồn tại gây khó khăn cho các tổ chức, doanh nghiệp và người dân; vẫn còn một số quận-huyện cấp phép chậm so với quy định; tình trạng xây dựng không phép, sai phép vẫn còn xảy ra.

Công tác quy hoạch xây dựng chưa đáp ứng được yêu cầu đầu tư, quy hoạch chi tiết xây dựng còn thiếu dẫn đến phải thỏa thuận nhiều, quy hoạch đã được duyệt nhưng chưa công bố công khai theo quy định, sự phối hợp giữa cơ quan cấp phép xây dựng và cơ quan phê duyệt quy hoạch chưa tốt dẫn đến tình trạng cơ quan cấp phép không có đầy đủ thông tin để xem xét, giải quyết nên phải hỏi cơ quan quản lý quy hoạch và các cơ quan liên quan làm mất rất nhiều thời gian.

Công tác tổ chức thực hiện tại các cơ quan thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng chưa thật sự tốt, việc thụ lý hồ sơ chưa kịp thời, thời gian gửi văn bản yêu cầu chủ đầu tư bổ sung hồ sơ hoặc lấy ý kiến của cơ quan liên quan không đảm bảo thời gian theo quy định.

Sở dĩ còn tồn tại một số khó khăn, vướng mắc nói trên là do nhiều nguyên nhân, có thể chỉ ra một số nguyên nhân chủ yếu như sau:

Một là, nhận thức và hiểu biết pháp luật liên quan đến công tác cấp phép xây dựng của các chủ đầu tư và cán bộ công chức thực hiện công tác cấp phép xây dựng chưa đầy đủ nên khi thực hiện còn lúng túng hoặc thực hiện không đúng theo quy định.

Hai là, trong quá trình lập dự án, thiết kế công trình do chủ đầu tư không nghiên cứu kỹ để đưa ra nhiệm vụ thiết kế chuẩn xác, nên sau khi đã được thỏa thuận về quy hoạch, kiến trúc để lập dự án; chủ dầu tư lại tự điều chỉnh thiết kế công trình dẫn đến phải lấy ý kiến thỏa thuận lại hoặc phải có văn bản hướng dẫn chỉnh sửa thiết kế làm kéo dài thời gian xét cấp giấy phép xây dựng.

Ba là, các thủ tục mà pháp luật khác có liên quan quy định nhưng không rõ, còn chồng chéo làm phát sinh các thủ tục, khó khăn trong thực hiện. Từ đó, cơ quan cấp giấy phép xây dựng phải yêu cầu chủ đầu tư tự thỏa thuận với các cơ quan liên quan trước khi nộp hồ sơ xin phép xây dựng (Văn bản cung cấp các chỉ tiêu kiến trúc – quy hoạch, văn bản thỏa thuận về chiều cao công trình với Cục Tác chiến – Bộ Quốc phòng đối với những công trình vượt chiều cao tĩnh không theo quy định), văn bản thẩm duyệt thiết kế phòng cháy chữa cháy…

Để tăng cường hiệu quả, hiệu lực của chính sách phân cấp quản lý trong lĩnh vực cấp Giấy phép xây dựng trên địa bàn Thành phố, cần quan tâm, giải quyết tốt một số vấn đề sau:

Thứ nhất, xây dựng, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp lý về phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương đối với từng loại Giấy phép xây dựng ở tất cả các khâu. Việc phân cấp cần đảm bảo phân định rõ về quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp chính quyền, từng cơ quan, tổ chức, đơn vị trong quản lý lĩnh vực cấp Giấy phép xây dựng, hạn chế việc chia sẻ trách nhiệm và phát sinh thủ tục hành chính. Theo đó, cần trao thẩm quyền nhiều hơn cho chính quyền cấp quận – huyện.

Thứ hai, phân cấp quản lý lĩnh vực cấp Giấy phép xây dựng cần gắn với phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước cho các cấp chính quyền địa phương.

Thứ ba, áp dụng phương thức phân cấp không đối xứng. Mục đích của phân cấp là cải thiện hiệu quả kinh tế – xã hội trên cơ sở điều kiện, đặc thù và năng lực của mỗi chính quyền địa phương. Các địa phương khác nhau có thể có năng lực, nhu cầu và điều kiện khác nhau. Vì vậy, các địa phương nên áp dụng phương thức phân cấp không đối xứng – phân định nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau cho từng nhóm địa phương nhằm khắc phục sự khác biệt này.

Thứ tư, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình ở các cấp chính quyền địa phương. Theo đó, các địa phương cần chú trọng hiện đại hóa công tác quản lý lĩnh vực cấp Giấy phép xây dựng, bảo đảm các cấp chính quyền có đầy đủ thông tin về lĩnh vực được giao quản lý; quy định cụ thể nội dung công khai, hình thức công khai, trách nhiệm công khai, thời hạn công khai.

Thứ năm, tăng cường kiểm tra, giám sát đối với phân cấp của chính quyền cấp thành phố. Việc tăng cường phân cấp quản lý lĩnh vực cấp Giấy phép cho các cấp chính quyền địa phương là phù hợp với xu thế chung trong quản trị nhà nước. Tuy nhiên, cần có cơ chế kiểm soát chặt chẽ phân cấp bằng cách tăng cường trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra và giám sát đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương nhằm bảo đảm thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, không để xảy ra tiêu cực.

Thứ sáu, các cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy phép xây dựng phải thường xuyên niêm yết công khai các quy định pháp luật, quy trình và thủ tục trong công tác cấp giấy phép xây dựng để nhà đầu tư và người dân dễ dàng tiếp cận, thực hiện theo đúng quy định của pháp luật.

Thứ bảy, tổ chức những lớp tập huấn về kỹ năng, nghiệp vụ trong công tác cấp giấy phép xây dựng và quản lý xây dựng theo giấy phép cho các cán bộ, công chức của các cấp chính quyền, các cơ quan thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng để nâng cao trình độ, năng lực cho đội ngũ cán bộ công chức, đáp ứng nhu cầu xây dựng ngày một tăng của thành phố.

Thứ tám, phối hợp với các Sở, ngành liên quan nghiên cứu trình UBND Thành phố và các cơ quan chức năng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để áp dụng rộng rãi, công khai minh bạch; nhằm hạn chế tình trạng để các nhà đầu tư, người dân phải xin ý kiến các cơ quan chức năng về các chỉ tiêu kiến trúc – quy hoạch, chiều cao công trình, phòng cháy chữa cháy cho từng công trình trước khi xin cấp giấy phép xây dựng.

Thứ chín, tổ chức kiểm tra công tác cấp phép xây dựng tại các quận, huyện, các cuộc họp giao ban chuyên đề về công tác cấp phép xây dựng để hướng dẫn thủ tục, bàn biện pháp tháo gỡ vướng mắc, chấn chỉnh kịp thời các sai sót trong công tác cấp phép xây dựng.

TS. Nguyễn Thế Tài – ThS. Nguyễn Thị Thanh Hoa
Phân viện Học viện Hành chính quốc gia tại Thành phố Hồ Chí Minh