Muốn khai thác đất đai theo định hướng TOD, Luật Đất Đai phải đi trước một bước

Được biết Hà Nội và TPHCM chuẩn bị tổ chức hội thảo học tập kinh nghiệm quốc tế để phát triển hệ thống đường sắt đô thị (ĐSĐT), bài viết chia sẻ bài học xa ở Nhật Bản và gần tại Hà Nội xưa.

Bài học tái thiết từ thảm họa tại Nhật Bản

Năm 1872, Thành phố Tokyo (Nhật Bản) hỏa hoạn, thiêu trụi gần 300 nghìn nhà gỗ. Thành phố đã phải đối mặt cùng lúc hai vấn đề, một là cứu trợ quy mô lớn, hai là tái thiết đô thị theo hướng hiện đại và an toàn hơn. Vấn đề là chi phí cho công việc này quá lớn, trong khi hầu hết cư dân phá sản. Hóa giải bế tắc này, một Quỹ Cho vay Hoàng gia được hình thành với sự tham gia của 3 bên: Người dân (có đất) – Nhà đầu tư (có tiền) và Thành phố (có kế hoạch và cam kết chính trị). Tất cả các mối quan hệ công bằng/minh bạch với sự bảo lãnh của Nhà vua – Hoàng gia Nhật Bản. Thành phố được tái thiết đồng thời với việc xây dựng khung pháp lý, định ra những nguyên tắc, mô hình hợp tác bền vững giữa các bên liên quan nhằm cùng vượt qua khó khăn để phát triển, bên cạnh đó xây dựng cơ sở dữ liệu tài nguyên đất đai tin cậy và tiến hóa không ngừng.

Cũng năm 1872, Tokyo đồng thời khai trương tuyến đường sắt Shinbashi – Yokohama, khởi đầu cho mạng lưới đường sắt Tokyo. Quy hoạch đường sắt vùng Tokyo lần đầu tiên năm 1925, sau 90 năm (1926-2016) đã có 8 lần lập quy hoạch. Phát triển kinh tế và đô thị hóa nhanh nên quy hoạch đường sắt thay đổi liên tục: Năm 1964, tàu siêu tốc Shinkashen nối Tokyo với Osaka tác động mạnh đến mạng lưới đường sắt, làm quy hoạch phải thay đổi tức thời (1968-1972).

Phát triển đường sắt đồng bộ với phát triển đô thị

Nhiều người nhầm tưởng mô hình phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD – Transit Oriented Development) có xuất xứ từ Âu – Mỹ, song thực tế TOD đã ra đời tại Nhật Bản từ đầu thế kỷ XX. Ngài Kobayashi Ichizou (1853-1957) đã sáng lập ra thương hiệu “Khu dân cư dọc theo tuyến đường sắt”, tiếng Nhật là “Ensen-Kaihatsu – EK”. Các EK đã tạo nên sự thu hút bằng các cửa hàng bách hóa, trường đại học, tổ hợp giải trí và lối sống mới cho người nội trợ,… EK đã gia tăng thu nhập để phát triển mở rộng doanh nghiệp đường sắt mới.

Trong 150 năm (1872-2022), Vùng thủ đô Tokyo có gần 9.000km đường sắt, từ đường sắt nhẹ tới Shinkanshen, phần lớn do tư nhân sở hữu và vận hành.Thành quả lớn hơn là họ không ngừng hoàn thiện Luật Tái thiết đô thị, Quy hoạch đô thị; Luật Đánh giá môi trường; Luật Điều chỉnh đất; Luật Phát triển đường sắt và đô thị mới; Luật Các biện pháp đặc biệt phục vụ phát triển tích hợp giữa giao thông và khu dân cư. Các quy định liên quan đến không gian ngầm, không gian trên cao và an toàn phòng cháy.

Lịch sử 135 năm triển khai ứng dụng TOD tại Hà Nội (1889-2024)

Năm 1889, Công ty Điền địa Đông Dương (Société Foncière de l’Indochine) được phép thành lập Công ty khai thác giao thông bằng xe điện ở Bắc Kỳ. Xe điện lỗ vốn về chuyên chở nhưng lại thu lãi nhờ bán lại đất hai bên đường do hợp đồng với Nhà nước mua giá rẻ nên đường đi tới đâu, nhà phố mọc theo tới đó.

Làm thế nào để huy động nguồn lực đất đai đầu tư hạ tầng giao thông

Trong 54 năm (1889-1943), Hà Nội có 43km đường tàu điện, sánh vai cùng với Thượng Hải và Tokyo là 3 thành phố đẹp nhất châu Á thời bấy giờ, phần lớn nguồn lực xây dựng Thành phố từ đất đai. Năm 1885, Hà Nội lập bản đồ địa chính và phát hiện hơn 50% đất đai là đất công, thành phố thu hồi để bán lại và cho thuê lấy tiền làm hạ tầng đường xá, cải thiện vệ sinh môi trường, hay tạo vốn làm tàu điện. Vận hành trơn tru tài chính đất đai là nhờ bộ máy quản lý hiệu quả nằm trong cơ quan thuế của thành phố. Mô hình này có nguồn gốc từ Pháp: ngành Địa chính trực thuộc Tổng cục Thuế (hiện nay vẫn duy trì mô hình này với biên chế 9.000 nhân viên, trong đó 1.500 nhân viên đo đạc thực địa). Thuế đất đai và bất động sản đóng góp 30% ngân sách địa phương. Tiền thuế đầu tư vào việc hiện đại hóa hồ sơ địa chính liên tục nhằm thu nhiều tiền thuế hơn.

Trong 20 năm (2003-2023), diện tích đất đô thị Hà Nội mở rộng 12 lần (từ 122km2 lên hơn1.500km2). Đất công chuyển thành BĐS tư nhân quy mô lớn, nhưng tiền làm đường sắt đô thị vẫn phải đi vay. Các dự án hạ tầng giao thông chậm tiến độ vì khó khăn giải phóng mặt bằng, phải chăng có lý do hồ sơ quản lý đất đai thô sơ lạc hậu, kém tin cậy đến mô hình quản lý đất đai, kiến trúc đô thị không gắn với lợi ích tài chính đô thị?

Hà Nội đang vẽ Quy hoạch đường sắt đô thị với khoản đầu tư gần 40 tỷ USD và hy vọng huy động từ nguồn lực đất đai trong khi tư liệu địa chính chất lượng thấp, lại thêm nhiều khoảng trống trong Luật Đầu tư công, Luật Đất đai, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Thủ đô và cả Luật Đường sắt… Điều đó sẽ dẫn đến kết quả không khả thị. Bộ Tư pháp đã chỉ ra những hạn chế trong Báo cáo đánh giá tác động chính sách của Luật Thủ đô sửa đổi.

Năm 2024, Hà Nội tiếp tục thực hiện Điều chỉnh quy hoạch chung và lập Quy hoạch Thủ đô. Thách thức là bản đồ nền Địa chính có chất lượng thấp. Đại diện liên danh tư vấn thuộc ngành Tài nguyên và Môi trường cho biết “một số địa phương chưa có bản đồ địa chính đo vẽ chính thức, gây khó khăn trong quản lý đất đai. Việc cập nhật thông tin biến động, chỉnh lý biến động trên bản đồ, hồ sơ địa chính chưa đều đặn.”

Quản lý hiệu quả tài nguyên hiện trạng giá trị hơn vẽ ra viễn cảnh không khả thi

Thành công của Tokyo dựa vào hệ thống pháp lý chặt chẽ và dữ liệu tin cậy để huy động nội lực thực hiện tái thiết đô thị, phát triển đường sắt. Nhà ga Tokyo được phục chế, nâng cấp nhờ chuyển nhượng quyền phát triển không gian – đây là quy trình phức tạp được thực hiện thành công tại Nhật Bản vì sẵn có tiến trình, nhưng không dễ chuyển giao tại nơi khác (ví dụ như tại ga Hà Nội – nơi còn thiếu hụt các công cụ tin cậy). Để đảm bảo cho việc trao đổi tài sản công tư/ tài nguyên đất đai thành công, cần chuyển đổi mô hình quản lý tài nguyên đất đai từ quản lý “Tài liệu” không gắn liền với lợi ích thành quản lý “Tài sản” thiết thực như đã từng có trong lịch sử: “Nha công sản – Trực thu – Địa chính” nằm trong Bộ Tài chính.

Chính phủ yêu cầu các đồ án quy hoạch phải có tính đột phá, hiện đại, có sự đổi mới toàn diện. Việc ứng dụng khoa học kỹ thuật vào công tác nghiên cứu lập Quy hoạch Thủ đô cũng như điều chỉnh Quy hoạch chung Thủ đô sẽ giúp chúng ta giải bài toán tích hợp đa ngành. Đó cũng chính là yêu cầu đặt ra để các bản quy hoạch mới có tính khả thi chứ không phải là quy hoạch “treo”. Nên chăng bắt đầu từ việc học cách quản lý khai thác tài nguyên: bắt đầu từ tư liệu quản lý và các điều Luật liên quan tới đất đai.

Trần Huy Ánh 
Ủy viên thường vụ Hội KTS Hà Nội,
Thành viên Hội đồng Khoa học tạo chí Kiến trúc Việt Nam,
Viện Kiến trúc Quốc Gia, Bộ Xây dựng