Góp ý quy định Dự thảo Luật về chuyển mục đích sử dụng đất đai

Khái quát pháp luật về cho phép chuyển mục đích sử dụng đất ở Việt Nam

Khoản 1, Điểu 4 Hiến pháp năm 2013 khẳng định:“Đảng Cộng sản Việt Nam – Đội tiên phong của giai cấp công nhân, đồng thời là đội tiên phong của Nhân dân lao động và của dân tộc Việt Nam, đại biểu trung thành lợi ích của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, lấy chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội”.

Với tư cách là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội, Đảng đã đưa quan điểm rất rõ ràng về chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam là đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Quan điểm này tiếp tục được khẳng định gần đây nhất trong Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 16/6/2022 của Ban chấp hành trung ương Đảng khóa XIII. Trên cơ sở quan điểm của Đảng về chế độ sở hữu đất đai, Điều 53Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Như vậy, đạo Luật có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam đã cụ thể hóa quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Qua đó có thể thấy việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 cũng phải dựa trên quan điểm trên của Đảng.

Có thể thấy, trong quan hệ pháp luật đất đai, Nhà nước tham gia vào quan hệ pháp luật này với một trong ba tư cách là:

(1) Nhà nước tham gia với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Với tư cách này, Nhà nước  có quyền quy định mục đích sử dụng đất thông qua quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất cũng như quy định về hạn mức chuyển mục đích sử dụng đất;

(2) Nhà nước tham gia với tư cách là cơ quan quản lý đất đai. Với tư cách này thì chuyển mục đích sử dụng đất được coi là một nội dung quan trọng của quản lý của nhà nước về đất đai;

(3) Nhà nước tham gia với tư cách là người sử dụng đất. Với tư cách này, có thể thấy trong một số trường hợp luật định cơ quan nhà nước sử dụng đất và người sử dụng đất nói chung có thể được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của pháp luật.

Quan hệ cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là quan hệ mang tính hành chính giữa một bên là cơ quan nhà nước có thẩm quyền với một bên là người sử dung đất. Pháp luật đất đai hiện hành quy định khá nhiều vấn đề về chuyển mục đích sử dụng đất, như: phân loại đất thành ba nhóm chính là nhóm đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp, đất chưa xác định được mục đích sử dụng và trong nhóm này đất lại được chia thành các loại có mục đích sử dụng cụ thể khác nhau.

Về căn cứ chuyển mục đích sử dụng đất, điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất, các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất không phải xin phép, nhưng phải đăng ký được quy định tại Điều 57 Luật Đất đai năm 2013.

Về vấn đề tài chính liên quan đến chuyển mục đích sử dụng đất; trình tự, thủ tục, thẩm quyền chuyển mục đích sử dụng đất cũng đã được quy định tại Điều 59 Luật Đất đai năm 2013 và hướng dẫn trong Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, Nghị định số 45/2014/NĐ-CP, Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT… . Các quy định này đã góp phần quan trọng ổn định quan hệ đất đai, tạo quỹ đất để thực hiện các dự án đầu tư, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao đời sống của người sử dụng đất, bảo . Vấn đề này tiếp tục được chỉnh sửa, bổ sung hoàn thiện trong Dự thảo Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi. Mặc dù vậy, nghiên cứu các quy định trong Dự thảo và thực tiễn thực hiện quy định về chuyển mục đích sử dụng đất vẫn cho thấy vẫn còn những bất cập, hạn chế, thiếu sót, như: bất cập về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về phân loại đất; về các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; về căn cứ được chuyển mục đích sử dụng đất và một số quy định liên quan khác… Những bất cập, hạn chế này cần được nghiên cứu hoàn thiện, cụ thể:

Góp ý các quy định về chuyển mục đích sử dụng đất trong Dự thảo Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi

Thứ nhất,về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định có cho phép người sử dụng đất được chuyển mục đích sử dụng đất hay không. Do vậy, quy định về quy hoạch, kế, hoạch sử dụng đất rất quan trọng. Tuy nhiên, nghiên cứu Dự thảo Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi về vấn đề này có thể thấy về nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia chưa quy định rõ ràng tiêu chí xác định khu vực hạn chế chuyển mục đích sử dụng đất; khu vực quản lý nghiêm ngặt chuyển mục đích sử dụng đất; khu vực được chuyển mục đích sử dụng đất. Đặc biệt chưa làm rõ cơ sở nào để đưa loại đất này vào khu vực quản lý nghiêm ngặt, loại đất khác thì không đưa vào. Vẫn thiếu các quy định cụ thể, rõ ràng về lấy ý kiến những ai? hình thức, phương thức, thời hạn lấy ý kiến người dân, chuyên gia vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; chưa quy định giá trị pháp lý của ý kiến người dân với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi ích hợp pháp của họ;trách nhiệm pháp lý của người lấy ý kiến và sử dụng kết quả lấy ý kiến không đúng; thành phần hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là ai, công khai như thế nào; đánh giá dựa trên tiêu chí nào để Hội đồng thẩm định thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; trách nhiệm pháp lý của thành viên hội đồng thẩm định thế nào; công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng, kế hoạch sử dụng đất các cấp bằng hình thức nào, thời hạn công khai, ai có trách nhiệm công khai, không công khai đúng thì sao?… Rất nhiều vấn đề nêu trên chưa được quy định cụ thể, rõ ràng nên sẽ là một trở ngại rất lớn cho việc thực hiện quy định này có hiệu lực, hiệu quả trên thực tiễn. Do vậy, cần phải hoàn thiện các bất cập trên.

Thứ hai, về phân loại đất. Nhìn vào quy định hiện hành tại Điều 10 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi căn cứ theo mục đích sử dụng đất có thể thấy đất đai Việt Nam được chia thành 3 nhóm chính là: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất chưa xác định được mục đích sử dụng. Tuy nhiên, bất cập là trong từng nhóm đất này lại chia thành các mục đích sử dụng cụ thể khác nhau

Có thể thấy, việc phân loại đất như trong Dự thảo hiện nay là quá nhiều, manh mún tạo ra nhiều thủ tục hành chính không cần thiết khi người sử dụng đất muốn chuyển mục đích từ loại đất này sang loại đất khác, gây khó khăn cho việc quản lý nhà nước về đất đai, gây khó khăn cho việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất và không phù hợp với thực tiễn. Thực tiễn thực hiện sử dụng đất cho thấy hầu như đất đai được người sử dụng đất sử dụng khá linh hoạt và hiệu quả. Một thửa đất ở, người sử dụng đất vừa có thể xây dựng nhà ở, vừa kinh doanh, vừa trồng trọt, vừa chăn nuôi, thậm chí nuôi trồng thủy sản và ngược lại với đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản, người dân vẫn có thể dựng chòi để trông cây và thậm chí là mở các dịch vụ kinh doanh,… Hay với đất xây dựng các cụm công nghiệp, khu công nghiệp, chủ đầu tư ngoài việc xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, thực tế họ xây các khu vực nhà gần nhà xưởng để sinh sống trên đó và sử dụng cho các mục đích khác. Hay đất trồng lúa, người sử dụng đất họ vẫn có thể kết hợp nuôi trồng thủy sản, thậm chí tôn tạo trồng cây lâu năm…

Như vậy, có thể thấy để nâng cao hiệu quả sử dụng đất thì nhu cầu sử dụng đất đa mục đích là có thật và việc phân loại đất theo Dự thảo Luật chưa bám sát được nhu cầu thực tiễn và có thể gây khó khăn cho việc nâng cao hiệu quả sử dụng đất ở nước ta. Do vậy, chúng tôi cho rằng cần thu hẹp lại việc phần loại đất trong từng nhóm đất, không nên quy định phân loại thành quá nhiều loại như hiện nay.

Thứ ba, về các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền  tại khoản 1 Điều 121 Dự thảo Luật. Có thể thấy, Dự thảo còn quy định quá nhiều trường hợp muốn chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước thẩm quyền là mang nặng tính hành chính mệnh lệnh và ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng đất của người sử dụng đất. Do vậy, chúng tôi cho rằng, Ban soạn thảo cần rà soát kỹ lại và giảm các trường hợp phải được sự cho phép của nhà nước. Ví dụ: có thể chỉ quy định những trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất từ nhóm đất này sang nhóm đất khác thì mới cần sự cho phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Còn nếu chuyển mục đích đích dụng đất trong cùng một nhóm đất thì không phải xin phép mà chỉ phải đăng ký.

Hoặc Dự thảo sửa theo hướng quy định cụ thể về điều kiện được chuyển mục đích sử dụng đất và công khai các điều kiện này và khi người sử dụng đất đủ điều kiện có thể tự động được chuyển mục đích sử dụng đất và nhà nước thay vì tiền kiểm sẽ tập trung kiểm soát khâu hậu kiểm… Thực hiện được việc này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng đất và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Bên cạnh đó, khi quy định về các trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất trong nhóm đất nông nghiệp cũng cần phân biệt rõ trường hợp nào là chuyển mục đích sử dụng đất với chuyển đổi giống cây trồng vật nuôi để từ đó có quy định cho phù hợp.

Thứ tư, về nghĩa vụ tài chính khi thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất. Có thể thấy, pháp luật hiện nay căn cứ vào giá các loại đất do nhà nước định ra để xác định tiền sử dụng đất mà người sử dụng đất phải nộp khi chuyển mục đích sử dụng. Tuy nhiên, chúng tôi nhận thấy quy định hiện hành về định giá các loại đất còn mang tính hành chính mệnh lệnh (qua các quyết định hành chính); chưa phù hợp với chưa phù hợp với giá thị trường cũng như giá trị thật của đất, chưa phản án đúng thực tiễn; chưa làm rõ cơ sở để xác định giá các loại đất. Tại sao đất ở về nguyên tắc chỉ sử dụng cho mục đích để ở, không tạo ra lợi nhuận trực tiếp, nhưng giá lại cao hơn giá đất sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, đất nông nghiệp?… Rõ ràng quy định hiện nay chưa giúp nhà nước kiểm soát được thực sự mục đích sử dụng từng loại đất mà nhà nước định ra và có lỗ hổng pháp lý trong kiểm soát mục đích sử dụng các loại đất, dẫn tới giá trị thực của các loại đất bị bóp méo; thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp và thứ cấp cũng bị méo mó.

Do vậy, Dự thảo Luật cần phải có quy định cụ thể, rõ ràng về vấn đề này cần quy định rõ ràng hơn về đất sử dụng đa mục đích thay vì chỉ một mục đích như hiện nay và xác định thuế, tiền sử dụng đất và các nghĩa vụ tài chính liên quan theo hướng đất đa mục đích. Thực hiện được việc này sẽ giảm thất thu cho ngân sách nhà nước, đảm bảo hài hòa lợi ích giữa nhà nước với người sử dụng đất và chủ đầu tư.      

 Thứ năm, về căn cứ được chuyển mục đích sử dụng đất. Khoản 2 Điều 116 Dự thảo Luật quy định căn cứ cho phép chuyển mục đích sử dụng đất gồm: (1) Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; (2) Văn bản thẩm định nhu cầu sử dụng đất; điều kiện, tiêu chí sử dụng đất đối với các dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của Chính phủ.Trừ trường hợp có quyết định phê duyệt dự án đầu tư đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước thì không cần hai căn cứ trên.

Tuy nhiên, các quy định này quá chung chung. Ví dụ: Với quy định phải căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt để cho chuyển mục đích sử dụng đất thì Dự thảo Luật lại chưa quy định cụ thể về ai công bố, cung cấp kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện; thời điểm, hình thức, thời hạn công bố, tiếp cận để được cung cấp thông tin kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện bằng cách nào? Trình tự, thủ tục tiếp cận; không tiếp cận được thì được giải quyết thế nào? Trách nhiệm pháp lý với cán bộ, công chức, cơ quan có thẩm quyền không cho tiếp cận ra sao… Dẫn tới khó khăn cho người sử dụng đất khi muốn chuyển mục đích sử dụng đất phải tìm hiểu căn cứ đầu tiên này. Hay quy định phải căn cứ vào “Văn bản thẩm định nhu cầu sử dụng đất; điều kiện, tiêu chí sử dụng đất đối với các dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của Chính phủ: để chuyển mục đích sử dụng đất.

Dự thảo Luật lại chưa quy định rõ ai có trách nhiệm lập Văn bản thẩm định nhu cầu sử dụng đất? thời hạn lập văn bản này là bao nhiêu ngày? Bắt đầu tư ngày nào? Trình tự, thủ tục yêu cầu lập văn bản này như thế nào? Giám sát hoạt động này thế nào? Ai giám sát? Không thực hiện thì giải quyết ra sao và áp dụng trách nhiệm pháp lý với các trường hợp này thế nào cũng chưa được quy định rõ. Tóm lại, không quy định cụ thể thì rất khó thực hiện trên thực tiễn.  Do vậy, pháp luật cần quy định cụ thể vấn đề này.     

 Thứ sáu, về điều kiện để chuyển mục đích sử dụng đất. Theo quy định thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất sau khi có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua và phù hợp với quy định tại Điều 116 của Dự thảo Luật này. Việc chuyển mục đích sử dụng đất lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất phải tuân thủ theo tiêu chí, điều kiện do Chính phủ quy định. Qua quy định này có thể thấy, những loại đất trên hầu như chỉ có thể được chuyển mục đích sử dụng đất với các dự án đầu tư đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của Luật này quy định còn hộ gia đình, cá nhân, người sử dụng đất mà muốn chuyển mục đích sử dụng với với luật đất này thì như quy định trên cho thấy không hề đơn giản và quá khó để thực hiện trên thực tiễn.

Tiêp đó, khoản 3 Điều 122 Dự thảo Luật quy định, Người được Nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư phải đáp ứng các điều kiện sau đây: (a) Có năng lực tài chính để bảo đảm việc sử dụng đất theo tiến độ của dự án đầu tư; (b) Ký quỹ hoặc các hình thức bảo đảm khác theo quy định của pháp luật về đầu tư; (c) Không vi phạm quy định của pháp luật về đất đai đối với trường hợp đang sử dụng đất do Nhà nước giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư khác trên địa bàn cả nước. Tuy nhiên, thế nào và có bao nhiêu thì được coi là có năng lực tài chính bảo đảm sử dụng đất theo tiến độ của dự án đầu tư, chứng minh bằng cách nào? Ký quỹ thì thì ký quỹ bao nhiêu là đủ; các hình thức bảo đảm khác là hình thức nào, Dự luật cũng chưa quy định rõ. Có thể thấy quy định này còn quá chung chung, khó thực hiện được trên thực tiễn, cần quy định hoặc hướng dẫn cụ thể.

Thứ bảy, về một số quy định liên quan khác. Cần quy định về các giải pháp nâng cao trình độ năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ, công chức và những chủ thể liên quan trong thực hiện thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất; đề cao nguyên tắc pháp quyền, nâng cao văn hóa công vụ trong thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất; quy định cụ thể rõ ràng về các vấn đề trên theo hướng đảm bảo công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình cụ thể trong chuyển mục đích sử dụng đất,…). Xây dựng các quy định cụ thể, rõ ràng về thanh tra, giám sát cán bộ, công chức, cơ quan thực hiện pháp luật về đất đai trong đó có thực hiện các quy định về  cho phép chuyển mục đích sử dụng đất chưa đảm bảo hiệu lực, hiệu quả. Ban hành quy định và hoàn thiện cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai, ứng dụng công nghệ thông tin trong thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Quy định cụ thể về chế tài xử lý cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật về cho phép chuyển mục đích sử dụng đất chưa đảm bảo được pháp luật phải được thực thi, chưa đảm bảo tính răn đe, chưa kịp thời.

Kết luận

Có thể thấy, quy định và thực hiện pháp luật về chuyển mục đích sử dụng đất hiện hành chưa đáp ứng được yêu cầu thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội nhanh, mạnh và bền vững ở Việt Nam. Do vậy, cần lưu ý đến các vấn đề trên để hoàn thiện hơn các quy định pháp luật về vấn đề này trong Luật Đất đai năm 2013 (sửa đổi) tới đây.

TS Bùi Đức Hiển

Viện Nhà nước và Pháp luật