Huy động nguồn lực tư nhân để phát triển hạ tầng: Khó nhưng không lùi

Nhu cầu vốn để phát triển kết cấu hạ tầng giai đoạn 2021 – 2030 là quá lớn so với năng lực đáp ứng của ngân sách nhà nước. Do đó, tiếp tục đẩy mạnh khuyến khích, thu hút tư nhân song hành cùng Nhà nước bằng nhiều hình thức, trong đó có phương thức đầu tư đối tác công tư (PPP), là rất cần thiết.

Yêu cầu từ thực tiễn

Các bản quy hoạch đường bộ, cảng biển, đường sắt đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 đã được phê duyệt có tổng nhu cầu vốn sơ bộ đến năm 2030 khoảng 1,45 triệu tỷ đồng. Nhu cầu đầu tư khác về hạ tầng y tế, công nghệ, giáo dục, xử lý rác thải, nước thải… cũng rất lớn để cải thiện chất lượng đời sống người dân, nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Thu hút tư nhân chung tay cùng Nhà nước là cần thiết, cấp thiết để đáp ứng đủ nguồn vốn đầu tư.

Và năm đầu tiên sau khi Luật PPP có hiệu lực kể từ ngày 1/1/2021, đã có những chuyển động trong thực tế, xuất phát từ chính yêu cầu, đòi hỏi thực tiễn.

Ngày 20/12/2021, Cảng hàng không Quảng Trị có tổng mức đầu tư dự kiến cho cả 2 giai đoạn là 5.822,9 tỷ đồng được Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư theo phương thức PPP. Trước đó, Dự án Đầu tư xây dựng Cảng hàng không Sa Pa, tỉnh Lào Cai được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chủ trương đầu tư ngày 21/10/2021, sơ bộ tổng mức đầu tư 6.948 tỷ đồng. Đây là những sân bay tiếp theo được quyết định đầu tư theo phương thức PPP, sau thành công của Dự án Cảng hàng không quốc tế Vân Đồn – sân bay quốc tế đầu tiên tại Việt Nam do tư nhân đầu tư, hoàn thành chỉ sau 3 năm xây dựng.

Hàng loạt dự án hạ tầng lớn của đất nước cũng được dự kiến triển khai theo phương thức PPP. Có thể kể đến các công trình trọng điểm của ngành giao thông như Vành đai 4 vùng Thủ đô Hà Nội, các tuyến cao tốc Đồng Đăng – Trà Lĩnh, Dầu Giây – Tân Phú, Tân Phú – Bảo Lộc, Châu Đốc – Sóc Trăng – Cần Thơ… Nhiều tỉnh xung phong đứng ra làm cơ quan nhà nước có thẩm quyền để đầu tư dự án PPP, như mới đây Đồng Nai đã có văn bản gửi Thủ tướng Chính phủ xin đứng ra đầu tư Dự án Đường sắt nhẹ Thủ Thiêm – sân bay Long Thành và Dự án Tuyến đường sắt Biên Hòa – Vũng Tàu, với tổng mức đầu tư sơ bộ lần lượt là khoảng 40.566 tỷ đồng và 50.822 tỷ đồng. Quyết tâm của Đồng Nai là đưa vào khai thác đồng bộ 2 dự án này với tiến độ của Cảng hàng không quốc tế Long Thành vào năm 2025…

Linh hoạt trong thu hút vốn tư nhân

Mặc dù Luật PPP phần nào đã gỡ bỏ được các hạn chế trong thực thi của giai đoạn trước, nhưng vẫn rất cần các cơ chế song hành cùng các giải pháp thực thi thực tế để hiện thực hóa được sớm các dự án dự kiến đầu tư theo phương thức PPP.

Một trong những vướng mắc lớn nhất hiện nay đối với dự án PPP giao thông, theo nhiều phản ánh, là khó huy động nguồn vốn tín dụng. Trao đổi với Báo Đấu thầu, ông Nguyễn Quốc Hưng, Giám đốc Ban Tài trợ dự án – Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) cho rằng, dù có Luật PPP nhưng khi những khó khăn của các dự án BOT cũ chưa được giải quyết, ngân hàng còn lo ngại rất nhiều về các khoản nợ cũ, thì rất khó cho vay mới. Không chỉ BIDV, các ngân hàng cho vay BOT lớn ở giai đoạn trước cũng đã thắt chặt “hầu bao” dành cho BOT.

Từ bài học ở các dự án cũ, theo một chuyên gia về PPP, các dự án PPP mới cần có cách làm bài bản ngay từ đầu, cần có một kế hoạch dài hạn từ cấp trung ương để có lộ trình rõ ràng, từ đó có các kế hoạch phân bổ nguồn lực trung hạn và hàng năm cho các dự án PPP. Từ kế hoạch, lộ trình cụ thể đã được đặt ra, cần phải sàng lọc kỹ lưỡng để lựa chọn dự án sẽ đầu tư theo phương thức PPP, không áp dụng phương thức PPP tràn lan đối với các dự án có dự báo doanh thu không đủ để hoàn vốn, không hấp dẫn nhà đầu tư nhằm tránh lặp lại các bất cập tại các dự án BOT giai đoạn trước, dẫn đến lãng phí nguồn lực chuẩn bị dự án.

Cũng theo chuyên gia, phía Nhà nước cần có sự chuẩn bị sẵn sàng để bảo đảm thực hiện trọn vẹn các nghĩa vụ sẽ cam kết tại hợp đồng PPP với khu vực tư nhân. Trong đó, cần chuẩn bị về nguồn lực tài chính để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ giải phóng mặt bằng hoặc nghĩa vụ thanh toán/hỗ trợ nhà đầu tư trong quá trình xây dựng công trình dự án hoặc nghĩa vụ chia sẻ khi có rủi ro phát sinh; nguồn nhân lực có đủ năng lực, chuyên môn để bảo đảm quá trình chuẩn bị đầu tư, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư và giai đoạn quản lý hợp đồng dài hạn được triển khai một cách chuyên nghiệp. Tương tự khu vực nhà nước, khu vực tư nhân cũng cần có sự chuẩn bị sẵn sàng về năng lực tài chính, trong đó gồm vốn chủ sở hữu và vốn huy động. Giai đoạn tới rất cần sự chủ động, linh hoạt của các doanh nghiệp tư nhân trong việc tìm kiếm các nguồn vốn khác ngoài tín dụng, đặc biệt là khơi thông được dòng vốn nước ngoài; năng lực kỹ thuật, quản lý để bảo đảm thông qua hợp đồng PPP cung cấp dịch vụ công có chất lượng tốt và bền vững cho xã hội.

Một số ý kiến đề xuất đa dạng các loại hợp đồng PPP, thay vì chủ yếu áp dụng hợp đồng BOT. Tại một đối thoại gần đây, ông Phạm Việt Khoa, Chủ tịch HĐQT Tập đoàn FECON, đề xuất đối với các dự án hạ tầng đô thị, tiềm lực đất đai của các thành phố vô cùng lớn, là nguồn lực chính để huy động cho đầu tư hạ tầng. Tuy nhiên, hiện nay cơ chế đầu tư PPP theo hình thức BT đã chấm dứt do những lo ngại về tính không minh bạch trong xác định giá trị đất thanh toán cho dự án hạ tầng. Để khắc phục vấn đề này mà vẫn tạo được nguồn thu từ đất đai cho phát triển hạ tầng, FECON đề xuất đẩy mạnh cơ chế đầu tư theo hình thức BLT (xây dựng, cho thuê và chuyển giao). Nguồn để trả tiền thuê dự án có thể bố trí từ nguồn đấu giá đất, đấu giá tài sản công, bán cổ phần doanh nghiệp nhà nước… hoặc các nguồn thu khác. Mô hình này sẽ tuyệt đối minh bạch với tất cả các bước. Tuy nhiên, để hình thức này khả thi, Nhà nước cần có cơ chế linh hoạt trong phê duyệt ngân sách chi tiêu công, đặc biệt là ngân sách đầu tư hạ tầng.

Đối với các dự án đường sắt đô thị trọng điểm, FECON đề xuất cần kết hợp với phát triển các khu đô thị xung quanh (mô hình TOD) thay thế cho hình thức BT trước đây. Coi hạ tầng và đô thị là một dự án không tách rời, từ đó nhà đầu tư tư nhân được quyền đầu tư xây dựng, khai thác các đô thị lân cận, đảm bảo yếu tố đồng bộ về kiến trúc cảnh quan, chức năng sử dụng đất theo quy hoạch và đặc biệt là đảm bảo hiệu quả chung của dự án.

Một số ý kiến khác cũng khuyến nghị nghiên cứu mô hình TOD được một số nước áp dụng thành công trong quá trình đô thị hóa.

Ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam cho rằng, ngoài BOT mô hình O&M được áp dụng khá nhiều tại một số quốc gia phát triển đường cao tốc nhất, như Nhật Bản hình thành các công ty để quản lý, khai thác, vận hành các tuyến cao tốc của cả vùng. Theo ông Trần Chủng, với đường cao tốc do Nhà nước đầu tư, sau khi hoàn thành nếu đấu thầu chọn nhà đầu tư vận hành theo hợp đồng O&M cũng là giải pháp tốt. Tuy nhiên, muốn đấu thầu dự án O&M được thì đầu tư công phải đảm bảo, kiểm soát chặt chẽ về mặt chất lượng… để nhà đầu tư yên tâm tham gia đấu thầu vận hành.