Tăng thuế tiêu thụ đặc biệt: Thay đổi hành vi của người hút thuốc

Một quan ngại chính là liệu việc tăng thuế thuốc lá có làm tăng lượng tiêu thụ thuốc lá lậu và làm thất thu ngân sách? Đâu là phương án tăng thuế hợp lý và hiệu quả vừa đảm bảo cải thiện sức khỏe cộng đồng, đồng thời tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước ?

Gần đây, dư luận xôn xao về đề xuất tăng thuế tiêu thụ đặc biệt (TTÐB) đối với thuốc lá. Phần nhiều các ý kiến đều quan ngại vào một khả năng có thể xảy ra, đó là việc tăng thuế có thể dẫn đến việc tăng lượng tiêu thụ thuốc lá lậu, và khi đó thì nhà nước sẽ mất nhiều hơn được, thậm chí “lợi bất cập hại”.

Người ta nghi ngại về tính hiệu quả của đề xuất mà quên đi một thực tại, đó là chi tiêu cho thuốc lá đã gây lãng phí nguồn ngân sách vốn đã eo hẹp của hộ nghèo và làm giảm chi cho giáo dục, lương thực và chăm sóc sức khỏe hộ gia đình. Một nghiên cứu trước đã chỉ ra rằng tiêu dùng thuốc lá đã làm hơn 305.090 người Việt Nam sống trong nghèo đói thứ cấp vào năm 2018, mặc dùng tổng chi tiêu của họ trên ngưỡng nghèo quốc gia. Một phần ba trong số này là trẻ em – những người dù không hút thuốc nhưng một cách gián tiếp bị cắt giảm chi tiêu cho giáo dục, phải sống ở mức sống thấp hơn do chi tiêu cho thuốc lá gây ra, và khả năng cao phải gánh chịu những tác động về mặt sức khỏe trong dài hạn chưa đo lường được1.

Rõ ràng, đóng góp kinh tế của ngành công nghiệp thuốc lá nói chung không đủ bù đắp những thiệt hại về sức khỏe và kinh tế. Việc tăng thuế TTĐB, do đó, là một chính sách có thể góp phần giảm khả năng tiếp cận thuốc lá, giảm tính sẵn có của các sản phẩm thuốc lá.

Câu hỏi ở đây là phương án tăng thuế TTBĐ nào hợp lý và hiệu quả?

Thuế TTÐB đối với thuốc lá tại Việt Nam hiện nay được tính dựa trên giá xuất xưởng (giá bán của nhà sản xuất, nhà nhập khẩu) thay vì giá bán lẻ như ở nhiều quốc gia khác trên thế giới. Sau gần 20 năm áp dụng, thuế suất thuế TTĐB đối với thuốc lá đã được hiệu chỉnh ba lần, tăng từ mức 70% năm 2016 lên 75% vào năm 2019. Tuy nhiên, do giá xuất xưởng của các sản phẩm thuốc lá tại Việt Nam lại rất thấp, tổng thuế thực tế vào năm 2020 chỉ chiếm khoảng 38,8% giá bán lẻ của thương hiệu thuốc lá phổ biến nhất, con số này trên thực tế chỉ bằng một nửa so với mức tối thiểu được WHO khuyến nghị. Để tăng cường hiệu quả của chính sách thuế đối với thuốc lá, Bộ Tài chính gần đây đã đề xuất chuyển đổi thuế TTĐB đối với thuốc lá sang hệ thống thuế hỗn hợp, kết hợp giữa thuế TTĐB theo giá trị với một tỷ lệ phần trăm cố định và một mức thuế tuyệt đối.

Dự thảo Luật Thuế Tiêu thụ đặc biệt (sửa đổi) trong khuôn khổ của chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2024 và 2025 của Quốc hội đã đưa ra hai phương án điều chỉnh thuế đối với thuốc lá điếu để lấy ý kiến.

Phương án 1 đề xuất từ năm 2026 đến năm 2030, mỗi năm sẽ bổ sung thêm 2.000 đồng/bao thuốc lá. Lộ trình tăng thuế dần dần này nhằm giúp doanh nghiệp có thời gian thích nghi với việc tăng thuế, đồng thời có cơ sở để lên kế hoạch sản xuất một cách hợp lý.

Phương án 2 đề xuất tăng mạnh hơn, với mức thuế bổ sung 5.000 đồng/bao thuốc lá từ năm 2026, sau đó từ năm 2027 đến 2030, mỗi năm tiếp tục tăng thêm 1.000 đồng/bao. Nhận định rằng mức tăng 5.000 đồng/bao vào năm 2026 đủ lớn để tạo tác động đáng kể trong việc giảm tỷ lệ sử dụng thuốc lá trong cộng đồng, Bộ Tài chính ưu tiên thực hiện phương án 2.

Ngành công nghiệp thuốc lá, chủ yếu do các doanh nghiệp nhà nước thuộc Tổng Công ty Thuốc lá Việt Nam (Vinataba) điều hành, đã tiếp tục phản đối các đề xuất. Lý lẽ của họ là hệ thống thuế hỗn hợp sẽ gây bất lợi cho các công ty trong nước. Đồng thời, việc tăng giá do áp dụng mức thuế tuyệt đối có thể khiến người tiêu dùng chuyển sang tiêu dùng các thương hiệu ngoại nhập đắt tiền hơn hoặc thậm chí sử dụng thuốc lá lậu, gây ảnh hưởng tiêu cực đến ngành công nghiệp trong nước, và làm thất thoát ngân sách mà không thực sự làm giảm lượng tiêu thụ thuốc lá.

Vậy cần lựa chọn đề xuất nào? Để giải đáp khúc mắc này, Trung tâm Nghiên cứu Chính sách và Phát triển DEPOCEN đã thực hiện một nghiên cứu mô phỏng nhằm so sánh mức độ ảnh hưởng của các phương án đề xuất này tới nguồn thu ngân sách nhà nước (NSNN) cũng như tới sức khỏe y tế cộng đồng.

Kết quả mô phỏng 2 phương án tăng thuế đã chỉ ra sự khác biệt rõ ràng đối với NSNN cũng như sức khỏe cộng đồng giữa mức tăng 2.000 đồng và 5.000 đồng.

Phương án 2, với mức tăng thuế cố định 5.000 đồng/bao, là giải pháp đạt được nhiều kết quả hứa hẹn cho cả nguồn thu NSNN lẫn làm giảm phần giảm khả năng tiếp cận thuốc lá, giảm tính sẵn có của các sản phẩm thuốc lá. Chúng tôi tính toán, phương án 2 đã đem đến một tăng, ba giảm: ngay sau năm đầu tiên thực hiện, phương án có thể tăng mức tổng đóng góp vào NSNN (54.378 tỷ đồng so với 52.254 tỷ đồng ở phương án 1); giảm lượng tiêu thụ thuốc lá (chỉ còn 4.490 triệu bao so với 5.636 triệu bao ở phương án 1); giảm tỷ lệ hút thuốc (tỷ lệ hút thuốc giảm 15,11% và số người hút thuốc giảm hơn 2 triệu người, gấp gần 2,5 lần so với phương án 1); giảm đáng kể lượng bao thuốc tiêu thụ bình quân đầu người (mức giảm 16,32% trong khi chỉ giảm 5,09% ở phương án 1). Kết quả dự báo trên khá tương đồng so với kết quả tính toán bởi WHO, trong khi tổng mức thu NSNN tăng đáng kể, mức độ hút thuốc ở người trưởng thành va thanh niên đều ghi nhận những mức giảm rõ rệt.

Đáng chú ý, việc tăng thuế mạnh hơn cũng giúp giảm đáng kể số lượng người hút thuốc mới mỗi năm, với mức giảm 1,2 triệu người khi tăng 5.000 đồng, cao hơn hai lần so với mức giảm gần 500 nghìn người khi tăng 2.000 đồng. Về mặt sức khỏe, số ca tử vong do thuốc lá sẽ giảm lớn hơn nhiều nếu áp dụng mức thuế cao hơn, với tổng số giảm hơn 1,3 triệu người so với chỉ hơn 531 nghìn người trong kịch bản thuế thấp hơn. Nhìn chung, có thể thấy rõ ràng phương án tăng thuế 5.000 đồng mang lại tác động đáng kể hơn hẳn trong việc giảm tiêu thụ thuốc lá, tỷ lệ hút thuốc và số ca tử vong liên quan. Điều này cho thấy việc áp dụng thuế cao hơn sẽ có tác động tích cực và rõ rệt đối với sức khỏe cộng đồng.

Bảng 1. Tác động của các phương án tăng thuế TTĐB lên NSNN và sức khỏe cộng đồng

Tính toán này mới phản ánh một vế của câu chuyện, còn vế thứ hai? Bởi lẽ việc lựa chọn phương án hai cũng có thể dẫn đến khả năng tăng lượng tiêu thụ thuốc lá lậu như nhiều ý kiến đã nêu. Nếu như vậy, rất có thể phương án này cũng không hoàn toàn hợp lý.

Để đi tìm câu trả lời cho vế còn lại, DEPOCEN đã thực hiện một thử nghiệm thực tế nhằm đo lường tác động của các phương án tăng thuế nói trên với mức tiêu thụ thuốc lá lậu tại Việt Nam. Trong thử nghiệm này, chúng tôi lập một kịch bản cơ sở ban đầu với giả định khi thuế TTĐB tăng, giá của thuốc lá lậu không bị ảnh hưởng và ba kịch bản tình huống với ba giả định khác nhau.

Kịch bản cơ sở giả định thuế hoàn toàn được chuyển sang giá bán lẻ (người tiêu dùng gánh 100% mức tăng thuế tiêu thụ đặc biệt) của tất cả các thương hiệu hợp pháp, trong khi giá thuốc lá lậu không bị ảnh hưởng. Kịch bản thứ hai giả định mức chuyển thuế 100% với các thương hiệu hợp pháp, nhưng giá thuốc lá lậu tăng (giả định mức tăng giá thuốc lá lậu bằng 50% mức tăng thuế cố định). Kịch bản thứ ba cho rằng thuế bị chuyển sang giá bán lẻ ở mức 80% (người tiêu dùng gánh 80% mức tăng thuế, nhà sản xuất gánh 20%) với các thương hiệu hợp pháp giá rẻ, và 100% cho các thương hiệu cao cấp, còn giá thuốc lá lậu không đổi. Kịch bản cuối cùng giả định người tiêu dùng gánh 80% mức tăng thuế ở cả hai nhóm thương hiệu giá rẻ và cao cấp; mức tăng giá thuốc lá lậu bằng 50% mức tăng thuế cố định.

Kết quả cho thấy thật đáng ngạc nhiên. Phần lớn người hút thuốc hiện tại nhìn chung không có ý định chuyển sang các nhãn hiệu thuốc lá lậu để đối phó với việc tăng thuế. Thay vào đó, họ thường có xu hướng bỏ hút thuốc(kết quả chi tiết được trình bày trong bảng 2). Tại sao đi đến kết luận này? Khi nhìn vào kịch bản cơ sở, nơi toàn bộ thuế tăng được chuyển vào giá bán lẻ và giá thuốc lá lậu không thay đổi, có thể thấy nếu thuế tuyệt đối 5.000 đồng được áp dụng, ước tính khoảng 15% người hút thuốc hiện tại (11,9% cho các thương hiệu giá thấp và 3,0% cho các thương hiệu giá cao) sẽ ngừng tiêu thụ các thương hiệu thuốc lá hợp pháp, 8% trong số họ sẽ không chọn bất kỳ thương hiệu nào đươc đưa ra trong thử nghiệm (các thương hiệu này chiếm tớ 80% thị phần thuốc lá tại Việt Nam, bao gồm cả thị phần thuốc lá bất hợp pháp), cho thấy họ có xu hướng bỏ thuốc.

Hơn nữa, sự chuyển dịch tiêu dùng của người hút thuốc sang các thương hiệu lậu có xu hướng giảm rõ rệt nếu giá của các mặt hàng thuốc lá lậu tăng lên để phản ứng với mức tăng của thuế TTĐB. Nếu giá thuốc lá lậu tăng 50% so với mức thuế 5.000 đồng (tức là tăng 2.500 đồng), tỉ lệ số người bỏ thuốc sẽ tăng hơn 9 điểm phầm trăm, trong khi thị phần của các mặt hàng thuốc lá lậu sẽ giảm hẳn một nửa so với kịch bản đầu tiên, khi giá của chúng được giả định là không thay đổi.

Ở đây, câu chuyện đã mở ra cho chúng ta một tình huống thú vị. Khi thuế TTĐB làm tăng giá của các sản phẩm hợp pháp, chúng ta thường có giả định rằng người tiêu dùng ngay lập tức sẽ có xu hướng chuyển sang tiêu dùng thuốc lá lậu. Tuy nhiên, theo quy luật cung cầu, sự thật là khi giá thuốc lá hợp pháp tăng và người sử dụng có mong muốn chuyển đổi sản phẩm, giá thuốc lá lậu sẽ phản ứng lại và tăng để cân bằng giữa nguồn cung và nhu cầu thay đổi. Thêm vào đó, thực tế cho thấy, một khi Chính phủ chú tâm thực hiện các biện pháp phòng chống buôn lậu thuốc lá, rủi ro của việc tìm nguồn cung ứng và phân phối thuốc lá lậu tại thị trường nội địa sẽ tăng chi phí, và do đó dẫn đến tăng giá thành của các sản phẩm này. Giá thuốc lá lậu giai đoạn 2016-2017 đã tăng thậm chí còn cao hơn so với giá của các sản phẩm hợp pháp, khi mà Ban Chỉ đạo quốc gia chống buôn lậu, gian lận thương mại và hàng giả đã được thực hiện chặt chẽ nhiều cuộc giám sát thị trường và kiểm soát biển giới.

Một điểm đáng lưu ý khác nữa là, không như thuốc lá lậu ở các nước phát triển như Anh, Mỹ, Pháp, Canada, rất nhiều các mặt hàng thuốc lá lậu ở Việt Nam thường có giá ở mức trung bình cao, và do đó, thị phần của các sản phẩm này sẽ ít bị tác động khi giá thuốc lá hợp pháp tăng. Hiển nhiên, giá thuốc lá lậu đắt hơn sẽ khiến chúng trở nên ít hấp dẫn hơn, đồng thời, sẽ tồn tại một số người hút thuốc không còn đủ khả năng chi trả cho thuốc lá, do đó buộc họ phải bỏ thuốc.

Mặt khác, tác động của việc tăng thuế cũng thay đổi tùy thuộc vào mức độ mà ngành công nghiệp thuốc lá chuyển thuế đến người tiêu dùng. Trong kịch bản thứ ba, khi tỷ lệ chuyển thuế được giả định là không đồng đều giữa các thương hiệu, kết quả sẽ thay đổi một chút so với kịch bản cơ sở. Các thương hiệu giá rẻ ít bị ảnh hưởng hơn do giá sau thuế thấp hơn. Các thương hiệu giá cao, ngược lại, sẽ bị mất thị phần nhiều hơn, nhưng mức giảm bổ sung ít hơn mức mà thương hiệu giá rẻ thu được, dẫn đến tổng mức giảm thị phần nhỏ hơn cho các thương hiệu bị đánh thuế.

Khi thuế TTĐB bị giảm và giá thuốc lá lậu tăng, mức tăng thị phần của thuốc lá lậu nhỏ hơn so với kịch bản thứ hai. Thuế tuyệt đối 5.000 đồng có thể khiến thị phần của chúng tăng khoảng 2,4 điểm phần trăm, so với 3,7 điểm phần trăm trong kịch bản thứ hai. Trong khi đó, các thương hiệu hợp pháp, cả giá rẻ và giá cao, giảm thị phần ít hơn, đồng thời, tỷ lệ những người bỏ thuốc cũng giảm. Những kết quả này nhấn mạnh ảnh hưởng của hành vi chuyển đổi thương hiệu đến tác động của chính sách thuế thuốc lá, điều này cần được xem xét khi đánh giá bất kỳ cải cách thuế nào.

Bảng 2: Tác động của các phương án tăng thuế TTĐB tới tiêu thụ thuốc lá lậu

Nhìn chung, các kết quả nghiên cứu đều cho thấy, việc chuyển đổi hệ thống thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá từ hoàn toàn dựa trên tỷ lệ phần trăm (thuế theo giá trị) sang hệ thống thuế hỗn hợp như đề xuất của Bộ Tài chính là hợp lý và hết sức cần thiết nhằm giảm tác hại của thuốc lá tới sức khỏe cộng đồng. Việc bổ sung một thành phần thuế cố định sẽ ảnh hưởng nhiều hơn đến các công ty thuốc lá trong nước, nhưng lại hiệu quả trong việc giảm động lực hút thuốc, đặc biệt là với người hút các thương hiệu nội địa giá rẻ. Vì người nghèo có xu hướng chọn các sản phẩm này nhiều hơn nên biện pháp này có thể mang lại lợi ích cho người nghèo hơn người giàu và khiến thuế thuốc lá trở nên có tính lũy tiến hơn. Thêm vào đó, mức tăng thuế cần phải đủ cao để có thể tạo ra những kết quả rõ rệt và hiệu quả. Phương án hai trong đề xuất của Bộ Tài chính có thể mang lại những hiệu quả hết sức rõ rệt trong thời gian ngắn.

Trái ngược với các nhãn thuốc lá lậu tại các nước đang phát triển, thuốc lá lậu tại Việt Nam thường có giá cao hơn hẳn so với các sản phẩm trong nước. Việc tăng thuế TTĐB trên thuốc lá hợp pháp, do đó, sẽ không khuyến khích người tiêu dùng chuyển từ sử dụng thuốc lá hợp pháp sang thuốc lá lậu. Ngược lại, vì không có khả năng chi trả, những người hút thuốc – đặc biệt là nhóm có thu nhập thấp, sẽ có xu hướng bỏ thuốc nhiều hơn.

Mặt khác, Chính phủ Việt Nam cần duy trì và tăng cường các biện pháp giám sát thị trường và kiểm soát biên giới hiệu quả do Ban Chỉ đạo 389 và các cơ quan địa phương phụ trách chống buôn lậu lãnh đạo. Bằng cách tăng chi phí cho việc nhập khẩu, phân phối và mua bán thuốc lá lậu, và do đó làm tăng giá của chúng ở khu vực phía Nam và các trung tâm kinh tế, các hoạt động này không chỉ ngăn chặn sự thay thế từ thuốc lá hợp pháp sang thuốc lá lậu mà còn khuyến khích người hút thuốc lá lậu từ bỏ sử dụng các sản phẩm này. Việc giám sát thị trường cũng giúp hiểu rõ hơn về mức độ mà việc tăng thuế được chuyển vào giá bán lẻ, qua đó xác định tác động của việc tăng thuế.□

Nguyễn Ngọc Anh – Nguyễn Thế Hoàng – Nguyễn Ngọc Minh

——-

1https://tiasang.com.vn/tin-noi-bat/tieu-diem/nganh-cong-nghiep-thuoc-la-vn-loi-bat-cap-hai/

Đọc thêm các công bố của chúng tôi về vấn đề này: 

Anh Ngoc & The Hoang & Nguyen Nuong. (2021). Brand-switching and tobacco taxation in Vietnam. Tobacco Control. 31. tobaccocontrol-2021. 10.1136/tobaccocontrol-2021-056821. 

Nguyen NM, Mirza M, Nguyen A, Working paper “Tax simulation model” prepared in the framework of project “TOBACCO TAX RESEARCH AND DISSEMINATION IN VIET NAM” for Institute for Health Research and Policy, University of Illinois at Chicago, 2022