Bài toán nhà ở xã hội “vừa thừa, vừa thiếu” và góc tiếp cận quy hoạch đô thị thế giới

Sự tương phản giữa cách tiếp cận từ trên xuống và từ dưới lên trong phát triển đô thị 

Những năm 1950 – 1960, cách tiếp cận từ trên xuống (top-down approach) thống trị việc thiết kế, quy hoạch và sáng tạo ra các thành phố. 

Theo đó, quy hoạch đô thị được gắn liền với những cải cách chính trị và mang đậm dấu ấn của hội đồng chính quyền đứng đầu thành phố. Quy hoạch đô thị được xác định một cách chi tiết, rõ ràng theo từng thành phần, từng khu vực và được thực hiện theo sự chỉ đạo nhất quán từ trên xuống dưới, từ cấp lãnh đạo cao nhất đến người dân. Trong thời kỳ này, vai trò của những chuyên gia kỹ thuật và lãnh đạo thành phố trong quy hoạch đô thị được nhấn mạnh và lấn át vai trò của cộng đồng. Cách tiếp cận từ trên xuống cũng gắn liền với mô hình Quy hoạch hợp lý (Rational Planning Model), trong đó việc thiết kế những tòa nhà, khu dân cư, khu đô thị được tuân thủ chặt chẽ theo 5 bước: xác định vấn đề hoặc mục tiêu; xác định kế hoạch; đánh giá kế hoạch; thực hiện kế hoạch và giám sát kế hoạch, theo Lý thuyết quy hoạch đô thị sau năm 1945 của Nigel Taylor. 

Cách tiếp cận từ trên xuống và mô hình Quy hoạch hợp lý được phản ánh rõ nét qua những cuộc cải tổ và tái định hình đô thị giữa thế kỷ XX. Lúc này, những khu vực thành thị rộng lớn là nơi sinh sống của người nhập cư, người nghèo hoặc cộng đồng người da màu bị phá hủy và thay thế bằng những cấu trúc đô thị phù hợp với quy hoạch tổng thể đã được đặt ra. Những nhà cầm quyền quy hoạch lại thành phố một cách duy lý bằng việc phá bỏ những di sản của cộng đồng cố hữu và thiết lập những quy tắc mới. 

Những lý thuyết và quy tắc tiêu biểu của cách tiếp cận từ trên xuống được thể hiện trong tác phẩm “Hiến chương Athens” (Athens Charter) của kiến trúc sư Le Corbusier, được xuất bản vào năm 1943. Cuốn sách được coi là hệ thống lý luận đã định hình thiết kế của các thành phố châu Âu và châu Mỹ trong nhiều thập kỷ sau Thế chiến thứ Hai, với 94 nguyên lý mà các thành phố nên tuân theo để hoạt động hiệu quả – những công thức nghiêm ngặt không quan tâm đến đặc điểm địa lý hay văn hóa địa phương với mục đích đơn giản hóa cách đô thị vận hành. 

Hiệu quả của phương pháp này được thể hiện qua tầm nhìn của người lãnh đạo và cũng đã có những minh chứng trong lịch sử cho thấy rằng đây là một phương pháp đủ tốt để định hình đô thị một cách thống nhất, có trật tự. Ví dụ, chương trình cải tạo Paris (Pháp) của Georges Eugene Haussmann đã biến Paris từ một thành phố rời rạc, lẻ tẻ, bẩn thỉu, ô nhiễm với hệ thống thoát nước yếu kém và dịch tả khắp nơi, trở thành một Paris hoa lệ, một “kinh đô ánh sáng” hiện đại, tối tân và có chiều sâu như chúng ta thấy ngày nay. Haussmann và cộng sự là tác giả của Paris hiện đại. 60% công trình hạ tầng đô thị của thành phố này được xây dựng dưới sự điều hành tỉ mỉ, kỹ lưỡng và chu toàn của ông. 

Tương tự, Robert Moses – “kỹ sư trưởng” của New York (Mỹ), người đã định hình nên thành phố ngày nay với việc thực hiện xây dựng 13 cây cầu, 35 đường cao tốc, 2 hầm chui, 2 đập thủy điện, 669 km đường xa lộ, 658 sân chơi, 10 hồ bơi công cộng, 17 công viên mới và cải tạo các công viên cũ, 150.000 nhà ở và nhiều công trình khác trong thời gian làm cố vấn cho 7 đời thống đốc. Ông tái thiết New York bằng ý tưởng biến thành phố này thành đô thị hiện đại bậc nhất, và hiện thực hóa ý tưởng đó mà không quan tâm đến những cộng đồng nhỏ lẻ hay văn hóa địa phương. 

Bởi vậy, điểm chung của kế hoạch phát triển đô thị của Haussmann hay Robert Moses là đều phải chịu sự chỉ trích khi đã đuổi những người nghèo và cộng đồng dân cư ra khỏi chỗ ở của họ để thực hiện những bản quy hoạch đồ sộ. Sự phân hóa giàu nghèo nghiêm trọng tại Paris, New York hay những thành phố xa hoa khác, cho đến nay vẫn được nhiều học giả đánh giá là kết quả của cách tiếp cận duy lý, khô cứng trong quy hoạch đô thị. 

Khi những điểm yếu của cách tiếp cận từ trên xuống được bộc lộ ngày càng đậm nét, những năm cuối thế kỷ XX, cách tiếp cận từ dưới lên (bottom-up approach) trong quy hoạch đô thị đã được nhiều học giả ủng hộ và phát triển. Đi đầu trong phong trào đó là Jane Jacobs, nhà báo, nhà hoạt động xã hội người Canada gốc Mỹ với tác phẩm “Cái chết và cuộc sống của các thành phố lớn của Mỹ” (The Death And Life of Great American Cities) trực tiếp phê phán cách quy hoạch duy lý những năm 1950 – 1960, trong đó có cách làm của Robert Moses và lý luận của Le Corbusier. 

Jane Jacobs cho rằng, “sự tẻ nhạt trầm trọng” của cuộc sống trong những tòa bê tông khổng lồ tại Mỹ là hậu quả của thời kỳ quy hoạch duy lý và hành động xóa bỏ văn hóa đại chúng trong kiến trúc đô thị. Bà cho rằng, cách làm của Robert Moses hay những nhà quy hoạch thập kỷ trước, không chỉ không giải quyết triệt để những khu ổ chuột và sự nghèo nàn, mà còn khiến cho cư dân đô thị “sống mòn” trong những cộng đồng dân cư được phân chia theo thu nhập. 

Jane Jacobs lập luận rằng một thành phố đáng sống khi có sự đa dạng về con người và cách sử dụng đất đai. Sự đa dạng về văn hóa cộng đồng đem lại sức sống thực sự cho những khu dân cư, đường phố và tòa nhà, thiếu đi nó, con người sẽ mất đi động lực sống và quay trở lại với những khu ổ chuột. Jane Jacobs đề cao lối sống đường phố và cho rằng mỗi quận phải có đầy đủ các chức năng để phục vụ con người từ sáng đến tối, chứ không phải như phố Wall – sôi động vào giờ hành chính và tẻ nhạt u ám vào giờ tan tầm. Vỉa hè phải đủ rộng để trẻ em có thể chơi đùa. Các tòa nhà phải đan xen vừa cũ vừa mới, vừa đắt vừa rẻ, vì giá thuê thấp sẽ khuyến khích sự đa dạng văn hóa dưới các hình thức của ngành công nghiệp mới, như cửa hàng và xưởng vẽ của nghệ sĩ.

Tư tưởng của Jane Jacobs – coi trọng sự đa dạng của văn hóa đại chúng và đời sống cộng đồng hơn bất cứ nguyên tắc quy hoạch khô cứng nào của cách tiếp cận cổ điển, đã dẫn đường cho cách tiếp cận từ dưới lên – lấy con người làm trung tâm, đề cao vai trò và trao quyền cho cộng đồng trong quy hoạch và thiết kế đô thị. Theo cách tiếp cận đó, thành phố có đủ khả năng hấp thụ những thay đổi về văn hóa và lối sống, được nuôi dưỡng và kiến tạo bản sắc trong những không gian mở và đa nhiệm. 

Cách tiếp cận này được ủng hộ và áp dụng rộng rãi cho đến ngày nay, gắn liền với sự hình thành và phát triển của mô hình Quy hoạch có sự tham gia (Participatory Planning) – nhấn mạnh sự tham gia của cộng đồng trong việc quy hoạch đô thị và thiết lập thành phố đáng sống, năng động, giàu bản sắc văn hóa. 

Nhà xã hội học, Giáo sư trường Kinh tế London (Anh) Richard Sennet nhận định: “Nhiều vấn đề mà các thành phố phải đối mặt ngày nay như giao thông, tiện ích, bất bình đẳng cần phải được mở rộng từ cấp độ cộng đồng theo một cách nào đó và trao quyền cho mọi người để tạo ra và kiểm soát cuộc sống của chính họ.”

Trong suốt nhiều thập kỷ qua, hai cách tiếp cận từ trên xuống và từ dưới lên trong quy hoạch đô thị, vẫn tiếp tục đấu tranh và phản biện lẫn nhau. 

Một cách tiếp cận tổng thể để xây dựng những dự án nhà ở đáng sống  

Nhà tái định cư, nhà ở công nhân hay nhà ở giá rẻ được phát triển bởi Chính phủ nói chung đều là những dự án nhà ở dành riêng cho một đối tượng có nhiều điểm chung về nhân khẩu học. Nhà tái định cư thậm chí còn có tính đặc thù hơi, bởi nó dành cho một cộng đồng cố hữu đã có sự liên kết nhất định giữa các cá nhân với nhau và giữa con người với môi trường sống cụ thể tại vị trí nhất định.

Sự thay đổi đột ngột có thể phá vỡ cộng đồng vốn có và nếu như dự án tái định cư không xem xét đến yếu tố sinh kế, môi trường, thì nó chỉ đang đặt con người vào một không gian bốn bức tường xa lạ, mất kết nối với văn hóa cộng đồng đã gắn bó, bén rễ trong thế giới tinh thần của họ. Do đó, phản ứng ngược và sự ác cảm với những dự án nhà ở mới là điều có thể hiểu được. Nhưng nếu như cư dân được lắng nghe và được tham gia vào quá trình tái thiết cuộc sống của họ tại một địa điểm mới ngay từ đầu, rõ ràng về lý thuyết dự án tái định cư đã được định hình một cách hai chiều và có thể làm hài lòng cả hai đối tượng: Nhà quy hoạch – người phát triển dự án nhà ở và người dân – người sẽ gắn bó cả đời với dự án nhà ở đó.

Mặt khác, cách tiếp cận từ trên xuống hay từ dưới lên đều có những ưu, nhược điểm riêng. Cách tiếp cận từ trên xuống có ưu điểm là tính hệ thống, đồng nhất và lý trí, nhưng nhược điểm của nó là thiếu đi sự kết nối giữa kiến trúc với con người, giữa diện mạo vật lý của đô thị với lớp trầm tích văn hóa không thể thay thế được. 

Ngược lại, cách tiếp cận từ dưới lên cho phép thành phố có hơi thở phong phú của văn hóa, có sự đa dạng trong lối sống và có “khoảng trống” để du nhập những làn sóng văn hóa đại chúng mới trước khi diện mạo đô thị trở nên lỗi thời. Tuy nhiên, cách tiếp cận này cũng có điểm yếu bởi nếu trao quyền cho cộng đồng quyết định mà không có giới hạn, thì họ thường sẽ chỉ nhìn thấy những vấn đề lợi ích trước mắt, thiếu đi tầm nhìn dài hạn và không nhất quán trong quan điểm giữa các cộng đồng với nhau. 

Bởi vậy, cho dù lựa chọn cách tiếp cận nào trong phát triển các khu dân cư mới thì cũng phải tính toán đến việc khắc phục những điểm yếu căn bản của phương pháp đó. 

Trong bối cảnh của Việt Nam, không thể phủ nhận Chính phủ đã nỗ lực giải quyết bài toán nhà ở công nhân, nhà tái định cư, nhà ở xã hội dành cho người thu nhập thấp bằng nhiều giải pháp khác nhau. Đề án 1 triệu căn nhà ở xã hội, quy định chủ đầu tư phải hoàn thành xong dự án tái định cư trước khi có quyết định thu hồi đất hay những chính sách khuyến khích xây dựng nhà ở cho công nhân tại các khu công nghiệp,…đã cho thấy một cách tiếp cận nhất quán từ trên xuống để đảm bảo đáp ứng nhu cầu ở của người dân.

Tuy nhiên, nếu chỉ dừng lại ở chiều từ trên xuống thì thực tế đã cho thấy rằng, từ phía cộng đồng, họ không mở lòng với những dự án dân cư mới, có nghĩa là việc xây dựng những dự án đó thiếu một chiều từ dưới lên trong cách tiếp cận. Hay nói cách khác, những dự án bỏ hoang đã làm được một nửa nhiệm vụ, là đáp ứng đúng chiến lược của nhà quy hoạch. Nó đã đứng đúng ở vị trí mà người ta muốn xây nó lên. Nhưng, một nửa nhiệm vụ còn lại, là đáp ứng đúng nhu cầu ở thực của người dân, người lao động thì dự án đó chưa hoàn thành được. 

Do đó, cộng đồng cần được lắng nghe nhiều hơn. Nhu cầu được ở, được gắn bó với cộng đồng của mình, được kiến tạo những giá trị văn hóa trong một không gian hợp lý là nhu cầu chính đáng và cần được hiện thực hóa trong những dự án nhà ở hữu hình. 

Thực tế cho thấy phương pháp tiếp cận tổng thể là có thể thực hiện được và việc trao quyền cho cộng đồng trong quy hoạch khu dân cư không phải là điều gì viển vông. 

Từ năm 2007, mục tiêu của thị trưởng New York lúc bấy giờ – ông Michael Bloomberg là tất cả người dân New York được sống và sinh hoạt trong những không gian mở chất lượng chỉ trong phạm vi 10 phút đi bộ. Sở Giao thông vận tải (DOT) của thành phố đã phát triển Chương trình NYC Plaza để lấy lại không gian đường phố làm không gian công cộng cho người dân sử dụng. Chính quyền thành phố đã tham khảo và tận dụng kiến ​​thức văn hóa địa phương để lựa chọn địa điểm thích hợp và quy hoạch không gian công cộng ở những nơi mà cư dân mong muốn. Kết quả, người dân thực sự được tận hưởng gần 80 không gian công cộng mới, sôi động và mang đầy màu sắc văn hóa. 

Ở London (Anh), cuộc thi Kiến tạo địa điểm cũng tập hợp kiến ​​thức địa phương để cải thiện không gian công cộng một cách hiệu quả nhất có thể. Hội đồng Waltham Forest đã hợp tác với tổ chức nghệ thuật Create London đã đề nghị người dân đề cử những không gian nhỏ cần cải thiện trên địa bàn quận. Cho dù đây là những không gian rất nhỏ, thậm chí có tính cá nhân và đặc thù cho một cộng đồng nhỏ nhất định, như ngõ hẻm, bức tường, công viên, nhà chức trách vẫn thiết kế giải pháp cho chúng trong một kế hoạch tổng thể. 20 địa điểm cuối cùng được chọn (mỗi phường được chọn 1 địa điểm) sẽ tạo thành “đề bài” cho một cuộc thi thiết kế quy mô lớn được tổ chức sau đó. 

Tác giả Alpa Depani có viết trên Architectural Review: “Các cơ quan quản lý đô thị giữ vai trò quan trọng trong việc thiết lập tầm nhìn cho các thành phố. Tầm nhìn đó không nhất thiết phải là từ trên xuống. Nguồn lực và sáng kiến ​​cộng đồng có thể được tích hợp một cách thực tế để mở rộng các giải pháp theo những cách mới. Kết quả là một sự định hình địa điểm chi tiết giúp gắn kết các bên liên quan lại với nhau và cung cấp sự quản lý công bằng, tách biệt khỏi động cơ lợi nhuận.”

Có thể thấy, sự tham gia của cộng đồng dưới sự hướng dẫn có tổ chức của chính quyền có thể cung cấp một góc nhìn nhân văn và đa dạng hơn cho quy hoạch đô thị nói chung, cũng như quy hoạch khu dân cư mới có vai trò thay thế khu dân cư cũ. Hơn hết, một cách tiếp cận tổng thể, hai chiều bao giờ cũng mở ra những hướng đi mới toàn diện hơn, trọn vẹn hơn cho cả hai bên sử dụng và thiết kế. Sau cùng, một dự án dân cư sinh ra cần hoàn thành trọn vẹn vai trò của nó về cả vật chất và tinh thần, không chỉ là một nơi để ở mà còn là chốn an cư, không chỉ là một khối bê tông để che nắng che mưa mà còn là nơi kết nối cảm xúc giữa cá nhân và cộng đồng, giữa con người và kiến trúc./.