Quyền bề mặt – yếu tố thúc đẩy phát triển, khai thác không gian ngầm, không gian trên cao tại đô thị

Tại các đô thị, nhất là các đô thị lớn, để tối ưu hóa nguồn lực đất đai trong phát triển kinh tế – xã hội, đối với một khu đất, cần tạo điều kiện để các chủ thể (cá nhân, hộ gia đình, cộng đông dân cư và tổ chức) – có nhu cầu và khả năng – cùng phát triển, khai thác không gian mặt đất, không gian trên cao và không gian ngầm, không chỉ giới hạn trong các chủ thể có quyền sở hữu/quyền sử dụng khu đất.

Cần khai thác một cách tối ưu không gian ngầm và không gian trên cao tại đô thị

Tại Việt Nam, tuy đã được nêu tại Bộ luật Dân sự số 91/2015/QH13 từ năm 2015, nhưng quyền bề mặt vẫn chưa đi vào cuộc sống do chưa được quy định cụ thể tại pháp luật chuyên ngành (pháp luật đất đai). Các quy định về quyền bề mặt cần được đưa vào dự thảo Luật Đất đại và các quy định về quyền phát triển không gian (một loại quyền bề mặt tại đô thị) cẩn được đưa vào dự thảo Luật Quản lý phát triển đô thị nhằm thúc đẩy phát triển, khai thác không gian ngầm và không gian trên cao tại đô thị nói riêng và phát triển kinh tế – xã hội nói chung.

Đất đai là một nguồn lực có tính thiết yếu và tính hữu hạn trong quá trình phát triển đô thị, nâng cao hiệu quả sử dụng đất là một vấn đề luôn đặt ra đối với một đô thị, nhất là các đô thị lớn. Để nâng cao hiệu quá sử dụng của một khu đất nhất định, không chỉ không gian mặt đất mà không gian trên cao và không gian ngầm cần được khai thác một cách tối ưu.

Một ví dụ khá điển hình là: Tại các đô thị lớn, ngoài việc khai thác mặt đất để làm đường phố, không gian bên trên mặt đất có thể được sử dụng để làm đường sắt/bộ, trên cao, cầu vượt cho người đi bộ… và không gian bên dưới mặt đất có thể được sử dụng làm đường sắt/bộ ngầm, đường ngầm kết nối giữa các tòa nhà, khu mua sắm…

Thực tiễn phát triển đô thị trên thế giới cho thấy, đối với một khu đất nhất định, việc phát triển, khai thác không gian bên trên mặt đất và không gian bên dưới mặt đất có thể do các chủ thể (cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư và tổ chức) khác nhau thực hiện (tùy theo nhu cầu và khả năng của chủ thể), không nhất thiết phải là các chủ thể có quyển sở hữu/quyền sử dụng khu đất.

Ví dụ: dưới một khu đất (thuộc quyền sở hữu /quyển sử dụng của ông A) là một bãi đậu xe ngầm do Công ty B phát triển, khai thác và sở hữu, bên trên khu đất là tòa nhà cao tầng do nhiều chủ thể khác nhau (trong đó có thể có ông A) phát triển, khai thác và sở hữu. Như vậy, vấn đề đặt ra là, để tối ưu hóa nguồn lực đất đai trong phát triển đô thị, cần có hành lang pháp lý cho việc nhiều chủ thể cùng khai thác không gian mặt đất, không gian trên cao, không gian ngầm của một khu đất, trong khi quyền sở hữu/quyền sử dụng khu đất này thuộc về chủ thể khác.

Khi đó, tất cả các thành phần liên quan đều được hưởng lợi: Các chủ thể có quyển sở hữu/quyền sử dụng khu đất, nhưng không có nhu cầu khai thác không gian trên cao hoặc không gian ngắm sẽ hưởng lợi bằng cách cho phép các nhân, tổ chức khác làm điều này; Các chủ thể khai thác không gian mặt đất, không gian trên cao hoặc không gian ngầm cũng sẽ hưởng lợi do chỉ phải trả chi phí để có quyền khai thác không gian mặt đất, không gian trên cao hoặc không gian ngầm chứ không cần phải tốn nhiều chi phí để nhận chuyển nhượng quyền sở hữu/quyền sử dụng khu đất.

Cộng đồng lân cận hưởng lợi nhờ sử dụng các tiện ích, dịch vụ từ các công trình ngầm và công trình trên cao.

Xã hội hưởng lợi nhờ nguồn lực xã hội (đất đai) được tối ưu hóa, kích thích các hoạt động kinh tế.

Vấn đề trong phát triển, khai thác không gian ngầm và không gian trên cao tại đô thị

Trên thế giới, để phát triển, khai thác không gian ngầm và không gian trên cao, quyền bề mặt đã được quy định trong hệ thống pháp luật của nhiều nước liên quan tới vật quyền và trong các quy định liên quan tới sử dụng đất đai từ lâu. Quyền bề mặt được định nghĩa quyền của một chủ thê đối với không gian mặt đất, không gian trên mặt đất và không gian dưới mặt đất mà quyền sở hữu /quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác.

Tại Việt Nam, Điều 168, 169, 170, 171 và 172 Bộ luật Dân sự số 91/2015/QH13 lần lượt quy định về căn cứ xác lập quyền bề mặt, hiệu lực của quyền bề mặt, thời hạn của quyền bề mặt, nội dung của quyền bề mặt, chấm dứt quyền bề mặt và xử lý tài sản khi quyền bề mặt châm dứt. Tuy nhiên, quyền bề mặt chưa được quy định trong pháp luật về đất đai.

Luật Đất đai số 45/2013/QH13 (được sửa đổi, bổ sung tại Luật số 35/2018/QH14) chưa có quy định về việc Nhà nước trao quyền sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và trong lòng đất mà không gắn với việc trao quyền sử đụng đất; chưa có quy định về giá trị quyền phát triển không gian, tiền sử dụng không gian, khoản thu tài chính từ sử dụng không gian,…

Thời điểm hiện tại, các quy định về quyên bề mặt chưa được đưa vào dự thào Luật Đất đai.

Cơ sở khoa học để giải quyết vấn đề

Theo luật La Mã, quyền bề mặt được định nghĩa là quyền sử dụng bề mặt đất để tạo lập các tài sản gắn liền với đất; trường hợp phổ biến nhất của quyền bề mặt là các công trình xây dựng trên đất của người khác. Người có quyền bề mặt (superficiarius) có quyền được hưởng bề mặt, người đó có thể chuyển nhượng, thế chấp, cầm cố trong thời gian hưởng quyền của mình, có thể đề thừa kế theo di chúc và có thể bảo vệ quyền của mình theo phương thức kiện vật quyền (unlis in rem actico).

Người có quyền bề mặt phải thỏa thuận với chủ sở hữu đất và thanh toán chi phí hợp lý (gọi là pensio hoặc solarium). Quyền bề mặt chấm dứt khi hết thời hạn thuê, hoặc không trả tiền thuê trong một khoảng thời gian nhất định.

Về bản chất, quyền bề mặt là một vật quyền phụ thuộc hay vật quyền hạn chế, vì đất đai vẫn thuộc về chủ sở hữu đất. Quyền bề mặt mang những đặc điểm chung của một vật quyền, bao gồm:

Thứ nhất, tính chất trực tiếp tác động lên vật, người sở hữu quyền bề mặt được trực tiếp tác động lên một vật hữu hình, không cần sự hỗ trợ, tác động của chủ thể khác; có thể hiểu, chủ sở hữu quyền bề mặt được quyền xây dựng các công trình trên và dưới mặt đất.

Thứ hai, tính được tôn trọng bởi người thứ ba; quyền bề mặt được tôn trọng bởi tất cả các chủ thể khác, kể cả chủ sở hữu đất đai.

Thứ ba, quyền bề mặt có tính dịch chuyển được; người sở hữu quyền bề mặt có toàn quyền năng chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đối với quyền bề mặt.

Thứ tư, quyền bề mặt phải được đăng ký.

Bên cạnh các đặc điểm chung của vật quyền, quyền bề mặt cũng có những đặc điềm riêng sau:

Một là, quyền bề mặt mang đặc điểm của một vật quyền phụ thuộc, điều kiện tồn tại của quyền bề mặt là có tồn tại quyền sở hữu /quyền sử dụng đất.

Hai là, chủ sở hữu đất và người có quyền bề mặt là hai chủ thể tách biệt nhau.

Ba là, quyền bề mặt có tính dài hạn; có thể do thỏa thuận (Đài Loan), hoặc tối đa là 50 năm (Nhật Bản), hoặc từ 18 đến 99 năm (Pháp), hoặc cả cả cuộc đời của chủ đất hoặc của người có quyền bề mặt (Thái Lan).

Bốn là, chủ thể có quyền bề mặt có nghĩa vụ trả cho chủ sở hữu đất một khoản tiền nhất định để khai thác, sử dụng bê mặt đất. Tình hình áp dụng quyền bề mặt ở các quốc gia như sau:

Ở Nhật Bản, các công ty tàu điện ngầm có quyền bề mặt trong việc Xây dựng các tuyến đường sắt đô thị bên dưới khu đất thuộc quyền sở hữu của các chủ thể khác.

Ở Trung Quốc, Luật Tài sản năm 2007 thường xuyên sử dụng các quy định công khai để phân định ba loại quyền bề mặt: Quyền canh tác (từ Điều 124 đến Điều 134); Quyền xây dựng (từ Điều 135 đến Điều 151) và Quyền cư trú (từ Điều 152 đến Điều 155).

Ở Pháp, quyền bề mặt được định nghĩa là quyền được hưởng bởi một người, được gọi là người thừa hưởng quyền bề mặt (superficiare), trên bề mặt của bất động sản mà đất thuộc về người khác, được gọi là người chủ sở hữu đất (tréfoncier). Quyền này dẫn đến sự tách biệt giữa quyền sở hữu đất và quyền sở hữu công trình/đồn điền được thiết lập trên đất.

Ở Đài Loan, quyền bề mặt là quyền sử dụng đất của người khác với mục đích xây dựng nhà hoặc công trình khác bên trên hoặc dưới bề mặt đất. Bộ luật Dân sự Đài Loan quy định quyền sử dụng là một nội dung của quyền sở hữu, nhưng khi quyền này do một người không phải chủ sở hữu sử dụng thì không được gọi là quyền sử dụng.

Nhìn chung, quyền bề mặt có nội dung và phạm vi khác nhau trong hệ thống pháp luật của các quốc gia có sự khác biệt, song xu hướng chung là mở rộng phạm vị không gian của quyền bề mặt để đáp ứng các yêu cầu sử dụng đất cho các mục đích phát triển đang ngày càng thay đổi theo hướng hiện đại.

Liên quan đến quyền phát triển không gian

Quyền phát triển không gian – Development Rights (DR) – được định nghĩa là quyền được xây dựng công trình với tổng diện tích sàn nhất định bên trên mặt đất hoặc bên dưới mặt đất đối với một khu đất nhất định. Như vậy, quyền phát triển không gian là một loại quyền bề mặt. Chủ thể quyền phát triển không gian có quyền sở hữu đối với tài sản được tạo lập khi xây dựng công trình, nhưng không được trái với quy định của Bộ luật Dân sự số 91/2015/QH13 và pháp luật về đất đai, xây dựng, quy hoạch có liên quan.

Quyền phát triển không gian có thể được chuyển nhượng giữa các địa điểm bằng cơ chế Chuyển quyền phát triển không gian (Transfer of Development Rights – TDR). Cơ chế TDR được áp dụng khi quyền phát triển không gian của một địa điểm không được sử dụng/bị hạn chế sử dụng do các quy định đối với địa điểm trên nhằm mục tiêu bảo tồn các công trình di sản, kiến tạo các không gian mở, bảo vệ các khu vực nhạy cảm về môi trường và sinh thái… hoặc do địa điểm trên được thu hồi để lấy đất phục vụ việc xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng.

Quyền phát triển không gian và cơ chế chuyển quyền phát triển không gian có từ khá lâu, từ năm 1916 tại Thành phố New York (Hoa Kỳ). Tuy nhiên, quyền phát triên không gian và cơ chế chuyển quyền phát triển không gian thực sự được biết tới vào thập niên 1960 và lan tỏa thông qua trường hợp Công ty Penn Central, khi đó là chủ sở hữu của Nhà ga Grand Central (một công trình di sản được chỉ định vào năm 1967 trong khuôn khổ Luật Bảo tồn lịch sử), khởi kiện chính quyền Thành phố New York khi Penn Central không được cho phép sử dụng quyền phát triển không gian chưa được sử dụng của Nhà ga Grand Central để xây dựng một tòa tháp văn phòng được thiết kế để xây dựng phía trên công trình di sản này.

Từ thực tiễn tại Thành phố New York, quyền phát triển không gian và cơ chế chuyển quyền phát triên không gian được áp dụng rộng rãi ở các vùng và đô thị khác của Hoa Kỳ: Los Angeles, San Francisco, San Diego, New Orleans, Nashville, Denver, Dallas, Minneapolis, Pittsburgh Và West Palm Beach… (NYCPlanning, 2015; Nelson et al, 2012) cũng như tại nhiều vùng và đô thị khác nhau trên thế giới có quy định về sở hữu đất đai khác nhau (sở hữu tư nhân, sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể…) và quy định về quy hoạch – kiến trúc khác nhau.

Theo Nelson et a| (2012), không có một mô hình chung hoặc ràng buộc mang tính pháp lý cụ thể nào khi áp dụng quyền phát triển không gian và cơ chế chuyên quyển phát triển không gian, mà sự thành công hoặc thất bại của nó phụ thuộc vào mức độ chi tiết, sự thích ứng với bối cảnh và nhu cầu mang tính địa phương.

Tại Việt Nam, quyền phát triển không gian cũng chưa được quy định trong pháp luật về quy hoạch đô thị, quản lý phát triển đô thị và các lĩnh vực liên quan khác.

Quyền bề mặt nói chung và quyền liên quan đến phát triển không gian nói riêng giúp giải quyết các vấn đề liên quan đến phát triển, khai thác không gian ngầm và không gian trên cao tại đô thị.

Cần quy định cụ thể và chi tiết quyền bề mặt trong hệ thống pháp luật về đất đai (dự thảo Luật Đất đai).

Cần quy định cụ thể và chi tiết quyền phát triển không gian và cơ chế chuyển quyền phát triển không gian trong hệ thống pháp luật về quản lý phát triển đô thị (dự thảo Luật Quản lý phát triển đô thị), nhằm tối ưu hóa nguồn lực đất đai (bằng cách tạo hành lang pháp lý cho phát triển, khai thác không gian ngầm và không gian trên cao).

Thu hồi kinh phí đầu tư xây dựng kết cầu hạ tầng (bằng cách chỉ rõ giá trị gia tăng từ đất do kết cấu hạ tầng mang lại).

Kiến tạo các không gian mở và bảo vệ các khu vực di sản, khu vực cảnh quan, khu vực nhạy cảm với môi trường (bằng cách cho phép bảo lưu quyền phát triển không gian để sử dụng ở địa điểm khác).

Để đưa quyền bề mặt nói chung và quyền phát triển không gian nói riêng vào thực tiễn phát triển đô thị, kiến nghị Bộ TN&MT, Bộ Xây dựng, Bộ GTVT tiến hành các nghiên cứu khoa học một cách đầy đủ và nghiêm túc về quyền bề mặt nói chung và quyền phát triển không gian nói riêng.

Quốc hội và Chính phủ cho phép chính quyền các đô thị lớn áp dụng thí điểm quyền bề mặt nói chung và quyền phát triển không gian nói riêng tại một đô thị lớn trong khoảng thời gian 5 – 10 năm.

Quốc hội tổng kết, đánh giá và áp dụng rộng rãi trong cả nước (nếu đủ điều kiện).

TS Phạm Trần Hải*, ThS Phạm Thị Minh Thuỷ** 
*Viện Nghiên cứu phát triển TP.HCM
**Viện Chiến lược, chính sách tài nguyên và môi trường