Cần khung pháp lý để khai thác cao tốc hiệu quả

Cả nước hiện có hơn 1.700 km đường cao tốc đang vận hành, dự kiến đến năm 2030 có 5.000 km. Đây sẽ là khối tài sản lớn của Nhà nước, nếu được quản lý, khai thác tốt thì sẽ mang lại hiệu quả đầu tư.

Thiếu hành lang pháp lý

Cao tốc TP Hồ Chí Minh – Trung Lương dài gần 40 km đi qua 3 tỉnh, thành phố: Hồ Chí Minh, Long An, Tiền Giang, được đưa vào khai thác từ tháng 2/2010 và là tuyến đường bộ cao tốc đầu tiên áp dụng hình thức nhượng quyền kinh doanh – quản lý theo pháp luật về đầu tư phương thức đối tác công tư (O&M) sau khi hoàn thành.

Đường cao tốc công trình giao thông trọng điểm quốc gia, nên công tác quản lý, khai thác có các yêu cầu khác biệt so với đường bộ thông thường.

Do triển khai trong bối cảnh thiếu hành lang pháp lý về đầu tư cao tốc theo hình thức đối tác công tư (PPP), đặc biệt là quy định về hợp đồng O&M, nên dự án này đã xuất hiện các vi phạm về quy định pháp luật. Đến nay, sau khi hết thời hạn của hợp đồng chuyển nhượng quyền thu phí, cao tốc này đã dừng thu phí và nảy sinh nhiều bất cập như: Khó khăn bố trí nguồn vốn quản lý, bảo trì; lưu lượng phương tiện gia tăng, vận tốc khai thác giảm (vận tốc thực tế trung bình chỉ đạt 60 – 70 km/giờ, trong khi trước thời điểm dừng thu phí, vận tốc trung bình là 100 km/giờ); tình hình mất an toàn, tai nạn tăng cao; ùn tắc thường xuyên vào giờ cao điểm, dịp lễ, Tết…

Theo các chuyên gia giao thông, cùng với việc đưa vào khai thác hàng loạt dự án đường bộ cao tốc đầu tư từ nguồn vốn ngân sách hiện nay, nhu cầu thực hiện quản lý, khai thác cao tốc theo hình thức O&M sẽ càng trở nên cấp thiết. Song, quá trình triển khai cần vừa đảm bảo khai thác hiệu quả hạ tầng đã đầu tư, vừa đảm bảo hài hòa lợi ích giữa Nhà nước – nhà đầu tư – người sử dụng, nhằm thu hồi nguồn vốn ngân sách Nhà nước đầu tư đường bộ cao tốc để tiếp tục tái đầu tư.

Thực tế, đường cao tốc là công trình giao thông cấp đặc biệt quốc gia, nên công tác quản lý, khai thác có các yêu cầu khác biệt so với đường bộ thông thường. Bên cạnh hơn 1.700 km đường cao tốc đang khai thác, còn có hệ thống đường vành đai tại Hà Nội, TP Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, do chưa có hành lang pháp lý quản lý, khai thác, nên nguồn vốn bảo trì, sửa chữa hạn chế, chưa phát huy hết hiệu quả sử dụng.

Tại dự thảo Luật Đường bộ, Bộ GTVT vừa có đề xuất bổ sung 5 phương thức để khai thác tài sản kết cấu đường cao tốc gồm: Trực tiếp tổ chức khai thác (Nhà nước trực tiếp quản lý, thu phí, bảo trì); chuyển nhượng quyền thu phí sử dụng đường cao tốc; cho thuê quyền khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường cao tốc; chuyển nhượng có thời hạn quyền khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường cao tốc; nhượng quyền kinh doanh – quản lý theo pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư (O&M). Bộ GTVT đề xuất dựa trên căn cứ, việc đầu tư vào đường cao tốc gặp khó khăn khi kêu gọi các nhà đầu tư do hành lang pháp lý thiếu tính hấp dẫn. Vì trong 10 năm tới, nhu cầu vốn ngân sách cho đầu tư mới đường cao tốc lên đến gần 240.000 tỷ đồng, trong khi vốn bảo trì mới chỉ đáp ứng được khoảng 45%.

Theo ông Nguyễn Xuân Cường, Cục trưởng Cục Đường bộ Việt Nam (Bộ GTVT), thực tế hiện nay, các tuyến cao tốc đặt ra yêu cầu quản lý, vận hành 1 km đường cao tốc cần 2 công nhân kỹ thuật, đến năm 2025 sẽ cần khoảng 6.000 công nhân và đến năm 2030 cần 10.000 công nhân. Đường cao tốc là công trình trọng điểm quốc gia, yêu cầu quản lý, vận hành khác khác biệt, nên người tham gia vận hành cần phải có trình độ kỹ thuật, năng lực bài bản. Điều này cũng cần có hành lang pháp lý quy định cụ thể.

Thêm vào đó, không ít chuyên gia giao thông cũng đặt vấn đề, Bộ GTVT cần sớm xây dựng và trình Chính phủ đề án “Thu hồi vốn đầu tư của Nhà nước đối với các đoạn đường bộ cao tốc do Nhà nước đầu tư trên tuyến đường bộ cao tốc Bắc Nam phía Đông theo Nghị quyết số 52/2017/QH14 ngày 22/11/2017, làm cơ sở pháp lý triển khai thu phí trên các dự án đường bộ cao tốc đầu tư từ nguồn vốn ngân sách trong giai đoạn tiếp theo.

Giải bài toán hiệu quả đầu tư

Phân tích 5 phương thức đề xuất của Bộ GTVT trong dự thảo Luật Đường bộ, nhiều chuyên gia giao thông nhấn mạnh về tính hiệu quả của việc áp dụng hình thức nhượng quyền O&M, vốn đã và đang được áp dụng tại nhiều quốc gia trên thế giới.

Cần sớm hoàn thiện hành lang pháp lý quản lý khai thác, vận hành cao tốc để phát huy hiệu quả tài sản quốc gia.

Theo PGS.TS Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam, hình thức này được hiểu là Nhà nước làm đường cao tốc, sau đó nhượng quyền vận hành (bao gồm việc thu phí và thực hiện bảo trì) cho nhà đầu tư tư nhân. Mô hình này sẽ giải quyết được các bất cập trong hợp tác công – tư về quản lý đường cao tốc. Sau khi Luật Đường bộ ban hành cần có hướng dẫn chi tiết về những điều khoản chủ yếu trong hợp đồng O&M để Nhà nước, nhà đầu tư tư nhân có cơ sở xây dựng và tổ chức vận hành những dự án hợp tác quản lý khai thác đường cao tốc.

Còn theo rà soát của Cục Đường cao tốc Việt Nam (Bộ GTVT), việc nhượng quyền O&M sẽ đem lại nhiều lợi ích hơn so với phương án tự Nhà nước quản lý, vì Nhà nước sẽ nhận một khoản tiền chuyển nhượng và không phải bố trí vốn hàng năm vận hành, bảo trì; đồng thời, mang lại các giá trị không quy đổi được thành tiền, như thực hiện chủ trương xã hội hóa, huy động các nguồn lực ngoài Nhà nước tham gia vận hành, bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông, thúc đẩy doanh nghiệp phát triển, tinh giản bộ máy Nhà nước.

Theo Luật Phí và lệ phí, doanh nghiệp không thuộc đối tượng được tổ chức thu phí và toàn bộ phí thu được nộp vào ngân sách Nhà nước (hiện các tuyến cao tốc tổ chức thu theo Luật Giá). Các quy định này không còn phù hợp trong trường hợp nhượng quyền kinh doanh – khai thác. Vì vậy, cần sửa đổi, bổ sung quy định để phù hợp với cơ cấu tài chính trong trường hợp chuyển nhượng quyền thu phí theo Luật Quản lý sử dụng tài sản công và nhượng quyền O&M theo Luật PPP.