“Đơn vị hành chính còn là lịch sử, văn hóa, tập quán…”

Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước là một trong sáu chương trình được Thủ tướng Chính phủ đề ra trong Nghị quyết 76 (Chương trình Tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 – 2030). Thủ tướng đã giao Bộ Nội vụ xây dựng đề án sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã và thí điểm sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh, với thời hạn hoàn thành là năm 2024. Vừa qua, Bộ Nội vụ đã công bố tiêu chí về diện tích, dân số để nhắm tới việc thực hiện sáp nhập 20 đơn vị hành chính cấp tỉnh, rồi ngay sau đó, cũng chính bộ này cho hay chưa đề nghị lên Chính phủ hay các cấp thẩm quyền xem xét sáp nhập bất cứ tỉnh nào.

Cải cách hành chính nhà nước là một nội dung quan trọng và lâu dài, trong đó việc cải cách bộ máy hành chính nhà nước, không chỉ dựa trên số lượng biên chế cán bộ, nhiệm vụ chức năng, mà cần phải cân nhắc nhiều yếu tố văn hóa, xã hội… Luật sư Nguyễn Tiến Lập (thành viên NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam) dành cho Người Đô Thị cuộc trò chuyện về vấn đề này.

Thưa ông, Nghị quyết 76 của Chính phủ có đưa ra 6 nội dung cải cách mà trong đó 3 nội dung (về tổng thể) vừa là nguyên nhân vừa là hệ quả, đó là thể chế, thủ tục hành chính, tổ chức bộ máy hành chính. Theo ông, trong các nội dung trên, đâu là nội dung có tính quyết định, để có một nền hành chính “dân chủ, chuyên nghiệp”?

Phân tích ba thành tố này, ta sẽ thấy vị trí và vai trò của nó khác nhau. Thể chế là môi trường chính sách vĩ mô và nền tảng pháp luật, nó tác động lên mọi đối tượng cả khu vực công và tư. Thủ tục hành chính là các ứng xử và hoạt động hàng ngày của bộ máy hành chính. Còn tổ chức bộ máy hành chính thì bao gồm cơ cấu, con người gắn với chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ. Suốt 30 năm qua, chúng ta luôn nói đến cải cách liên quan đến cả ba thành tố này, nhưng phải nói rằng chỉ duy nhất thành tố thứ hai là thủ tục hành chính được đổi mới nhiều nhất và đạt được các tiến bộ căn bản. Về nguyên nhân, có lẽ ai cũng thấy, đó là chúng ta chỉ đạt được thành tích trong khâu dễ làm nhất là thủ tục hành chính, còn với hai vấn đề còn lại, tôi xếp khó nhất là cải cách thể chế.

Nay, nếu Chính phủ nhiệm kỳ này muốn cải cách để có được sự đột phá ở khâu thứ hai thì rất đáng hoan nghênh, bởi sẽ tạo ra hiệu quả cao hơn để tiến tới nền hành chính dân chủ, chuyên nghiệp. Tôi nói vậy bởi nếu chỉ cải cách về thủ tục đơn thuần thì mới tạo cảm giác dễ chịu bề ngoài của người dân khi tương tác với cơ quan chính quyền. Để có được hiệu quả có tính vật chất và bền vững thực sự thì phải giải quyết các vấn đề của bộ máy hành chính, bắt đầu từ việc xác định lại nhu cầu và chức năng, nhiệm vụ, tiếp đến là sắp xếp cơ cấu tổ chức, rồi cuối cùng là con người cụ thể.

Cho dù thông cáo báo chí mới nhất của Bộ Nội vụ cho hay chưa đề nghị xem xét sáp nhập bất cứ đơn vị hành chính cấp tỉnh nào, nhưng trước đó, Bộ cho biết có 20 đơn vị hành chính cấp tỉnh không đủ tiêu chuẩn (về dân số và diện tích) thuộc diện sáp nhập.Theo ông, sáp nhập đơn vị hành chính và phân cấp quản lý hành chính nên dựa vào các tiêu chí nào?

Nói đơn giản thì có hai vấn đề cần cân nhắc. Đó là tiến trình tư duy và triển khai được bắt đầu từ trên xuống hay từ dưới lên, và có thể tách bạch để phân định giữa quyền lực trung ương (của quốc gia) và quyền lực địa phương (của vùng, miền và cộng đồng cơ sở) hay không?

Việc sáp nhập đơn vị hành chính địa phương, nếu theo logic từ dưới lên thì sẽ dựa trên nhu cầu của sự liên kết và sự phát huy tiềm năng phát triển tổng hợp của từng khu vực địa lý, vùng miền kinh tế và các cộng đồng xã hội, dân tộc và văn hóa. Có nghĩa rằng đề xuất nhập hay tách tỉnh, huyện hay xã sẽ đến từ bản thân chính quyền địa phương và người dân. Còn nếu việc tách hay sáp nhập nhằm đáp ứng nhu cầu lãnh đạo, chỉ huy và quản lý tập trung thống nhất của quốc gia thì sự việc sẽ do chính quyền trung ương quyết định.

Thực tế ở nước ta đang không có sự rõ ràng trong áp dụng các mô hình quản trị như phân quyền (tách bạch rõ ràng giữa quyền lực trung ương và địa phương), tập quyền (mọi quyền lực đều thuộc về trung ương) hay tản quyền (có sự đan xen và chia quyền giữa trung ương và địa phương). Chẳng hạn, chúng ta sử dụng cơ chế “phân cấp”, tức trung ương ủy quyền cho địa phương, trong khi Hiến pháp lại khẳng định hội đồng nhân dân địa phương là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”. Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương thể hiện rõ nhất ở khâu nhạy cảm là nhân sự lãnh đạo, ví dụ nhân sự nào thì trung ương cử ra, còn nhân sự nào thì địa phương và người dân sở tại có toàn quyền quyết định?

Tôi cho rằng tiêu chí chỉ đúng khi xác định mục tiêu đúng và rõ ràng. Mục tiêu chắc chắn không thể đúng nếu chỉ để giải quyết bài toán nắm giữ và kiểm soát quyền lực. Vừa qua khi triển khai sáp nhập các xã, tôi đã hỏi các cán bộ địa phương tiêu chí là gì? Họ trả lời rất rõ ràng, chi tiết về quy mô dân số và diện tích. Nhưng khi tôi hỏi để nhằm mục đích gì thì họ chịu, không giải thích được, trừ việc nêu một hệ quả như một thành tích là con số nhân sự của chính quyền và đoàn thể dôi ra. Còn khi hỏi về ý kiến riêng và ý kiến của người dân thì có câu trả lời khá thống nhất, đó là sự tuân thủ và chấp hành quyết định của cấp trên.

Quan điểm của tôi: một đơn vị hành chính không chỉ liên quan đến hành chính, nó còn là lịch sử, sắc tộc, văn hóa, tập quán, tài nguyên và tiềm năng phát triển. Do vậy các tiêu chí của cấp quyết định việc tách, nhập cần phải toàn diện gắn với một quy trình đánh giá, quyết định thực sự khoa học và dân chủ. Đó luôn luôn phải là bài toán chung và cùng được giải quyết bởi cả chính quyền và người dân, ở cả trung ương và địa phương.

Gần đây nhất trong lịch sử, Việt Nam đã có những lần tách nhập các tỉnh, dù mỗi giai đoạn, thực trạng kinh tế xã hội khác nhau nhiều mặt, nhưng liệu các chính sách trong quá khứ có gợi ra bài học gì cho hiện tại?

Từ thời Pháp thuộc tới nay, đất nước ta, bao gồm cả miền Bắc và miền Nam, đã trải qua ít nhất 7 thời kỳ chia tách, sáp nhập các tỉnh. Nhìn vào con số các tỉnh thì thấy hai xu hướng đáng lưu ý, đó là tăng lên và giảm đi tùy từng thời kỳ và chế độ cai trị. Năm 1945, nước ta có 69 tỉnh. Thời kỳ chiến tranh và chia cắt 1954 – 1975, cả nước vẫn có tới 67 tỉnh (miền Bắc 23 và miền Nam 44).

Tuy nhiên, ngay sau thống nhất đất nước và tiếp đến thời kỳ bao cấp – kế hoạch hóa kéo dài khoảng 13 năm, số tỉnh đã giảm đi qua sáp nhập, thấp nhất là 38 tỉnh vào năm 1976 và nâng lên 44 vào năm 1989. Từ khi đổi mới và chuyển sang kinh tế thị trường, xu hướng tách tỉnh xuất hiện và chiếm ưu thế, với con số lại tăng lên là 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh (trong đó có 5 thành phố trực thuộc trung ương).

Có thể thấy rằng xu hướng sáp nhập để giảm số tỉnh chỉ tồn tại trong thời gian rất ngắn, trùng với thời kỳ cả nước phát triển trì trệ do sự bảo thủ và duy ý chí gắn với cơ chế bao cấp – kế hoạch hóa và tập trung quyền lực cao độ. Trong thời kỳ đó, chắc chắn nhu cầu và cơ chế lãnh đạo, chỉ huy và quản lý tập trung của chính quyền trung ương đã không mang lại hiệu quả, thậm chí tác dụng ngược đối với tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội.

Ngoài ra, ngay trong các thời kỳ có sự tách ra thành nhiều tỉnh nhất thì cả quy mô dân số và diện tích các tỉnh vẫn luôn luôn không đồng đều. Có tỉnh luôn rộng lớn như Nghệ An với hàng ngàn km2 và có tỉnh rất bé như Bắc Ninh chỉ vài trăm km2. Về dân số cũng tương tự, nếu Thanh Hóa có gần 4 triệu dân thì Lai Châu chỉ vài trăm ngàn người.

Trong 100 năm đô hộ, người Pháp cũng đã khởi tạo cho Việt Nam một nền hành chính, từ đó các chính quyền kế thừa nối tiếp, phát triển. Riêng địa phận hành chính địa phương, nhất là cấp tỉnh, dường như đã ăn sâu vào tâm thức người Việt. Theo quan sát của ông, liệu điều đó có thành lực cản (ít nhất là đối với dân chúng) trong quá trình lựa chọn, đáp ứng những mô hình quản trị hiện đại? Hay chính sự sắp xếp ban đầu đó, rồi qua thời gian tạo nên/tích lũy giá trị vô hình mà chúng ta nên giữ gìn?

Theo tôi biết, nước Pháp và người Pháp khá nổi tiếng ở phương Tây về nền hành chính của họ. Nước Pháp duy trì một chế độ tập quyền cao nhưng lại rất coi trọng tính bản sắc của các vùng miền, đặc biệt cả vấn đề dân tộc và chủng tộc khi đã trở thành một quốc gia đa sắc tộc. Chính vì thế họ đã chia chính quyền địa phương thành bốn cấp từ vùng, tỉnh, quận đến xã. Điểm thú vị nhất trong hành chính địa phương của Pháp là cấp vùng và cấp xã. Cả hai cấp này đều có các quyền tự quyết khá cao trong nhiều vấn đề để làm sao vừa phát huy tối đa các tiềm năng bản địa để phát triển, vừa duy trì được các đặc thù của riêng mình.

Ở cấp cơ sở, người Pháp có lý thuyết về cộng đồng dân tộc và văn hoá, tôn trọng những gì đã tồn tại sẵn và ổn định trong lịch sử. Chính vì thế, có những xã chỉ còn vài trăm hộ dân vẫn tiếp tục được duy trì và có các quyền bình đẳng như mọi xã khác. Về khía cạnh nhân sự của bộ máy chính quyền địa phương, người Pháp nhấn mạnh việc bổ nhiệm lãnh đạo là người sở tại, mặc dù có sự gắn kèm với nhân tố đại diện từ trung ương, để bảo đảm quyền tự chủ và bản sắc của địa phương mà vẫn giữ được sự thống nhất của quốc gia.

Trong thời kỳ đô hộ thực dân ở Việt Nam, tôi tin rằng người Pháp đã ứng dụng ít nhiều quan điểm và kinh nghiệm của họ vào thiết lập đơn vị hành chính địa phương ở Việt Nam. Với một nước không lớn và có số dân nhỏ lại được chia thành rất nhiều tỉnh, rất có thể hành động đó của họ là sự thừa nhận của thực tế lịch sử đã tồn tại hàng ngàn năm trước đó. Kết quả là sau gần một trăm năm dưới hệ thống này, các yếu tố mang tính nguồn gốc bản địa theo vùng miền và địa phương dường như đã hằn sâu trong tâm lý người Việt. Biểu hiện thú vị là dù đã trở thành một dân tộc di cư trong cả phạm vi quốc gia và quốc tế, người Việt vẫn có xu hướng tìm đến nhau để hội tụ theo hai chữ “đồng hương” được xác định bởi đơn vị tỉnh.

Dù hay, dở thế nào thì tôi cũng cho rằng đó là một thực tế. Cho nên, nếu chúng ta chủ trương phát triển đất nước bằng việc khơi dậy các tiềm năng con người thì rất nên chú trọng các khía cạnh tâm lý xã hội này, bởi niềm tự hào, tình yêu và tình cảm gắn bó với quê hương của con người chính là động lực cho sự phấn đấu, hy sinh và thành công của họ, cho lợi ích riêng và cả cộng đồng.

Trong các văn bản chính sách, đề ra mục tiêu của việc sáp nhập các đơn vị hành chính cấp huyện, xã… nhấn mạnh đến giảm biên chế, đồng thời giảm chi ngân sách. Với thực trạng hiện nay, theo ông để thật sự tinh gọn bộ máy cần nhấn mạnh đến giảm cán bộ hay giảm đầu việc, đề cao vai trò xã hội công dân?

Mấy năm gần đây dường như các cơ quan nhà nước chủ trương siết chặt biên chế và tuyển dụng. Tôi không rõ lắm mục đích của hành động này. Chẳng hạn nếu giảm người để tăng khả năng chi trả tiền lương cho các cán bộ, viên chức thì sẽ có tác dụng tích cực đến thái độ và hiệu suất làm việc của họ. Còn ngược lại, một khi giảm biên chế mà thu nhập không tăng, trong lúc cả đầu việc lẫn lưu lượng việc không giảm, thậm chí lại lớn hơn, thì sẽ dẫn đến tình trạng quá tải, kèm theo là hiệu quả đi xuống.

Tôi cho rằng muốn tinh gọn và tăng hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính trong điều kiện nền kinh tế đã chuyển đổi căn bản, thì trước hết phải xác định lại rõ hơn cả mục tiêu lẫn chức năng và nhiệm vụ của hệ thống hành chính công vụ nói chung và từng cơ cấu, bộ phận nói riêng. Cụ thể, phải làm sao giảm được đầu việc của cái gọi là “quản lý nhà nước”, tăng trao quyền cho xã hội, tôn trọng hơn quyền tự chủ, tự quyết của cộng đồng và người dân. Trên cơ sở đó, bộ máy hành chính nhà nước sẽ tập trung vào các nhiệm vụ thiết yếu để thực hiện hiệu quả, với biên chế cán bộ tinh giản nhưng năng lực công vụ giỏi hơn và đạo đức, trách nhiệm cao hơn.