Luật đất đai đã công bằng với người nông dân?

Qua nhiều lần sửa Luật Đất đai, dường như quyền của người nông dân với mảnh đất màhọ đã “đổ mồ hôi và xương máu” mới có được vẫn không thay đổi là bao. Điều đó đặc biệt đúng nếu đem so sánh với những người sử dụng đất ở và với các nhà đầu tư, trong đó có nhà đầu tư nước ngoài, sử dụng đất để sản xuất-kinh doanh, làm dịch vụ. Trong khi quyền sử dụng của người dân với đất phi nông nghiệp (đất ở) nghiễm nhiên được pháp luật bảo vệ chặt chẽ như quyền sở hữu tư nhân, thì đối với người nông dân, quyền của họ với mảnh đất gắn liền với sinh kế lại rất mong manh.

Người nông dân tuy có thể chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn…bằng ‘quyền sử dụng đất’ của mình nhưng không được phép tự lựa chọn mục đích sử dụng đất. Người nông dân bị giới hạn quyền sử dụng đất trong vòng 50 năm, trong khi quyền sử dụng đất của các nhà đầu tư cho các dự án thương mại, dịch vụ, sản xuất lên tới 70 năm, còn với đất ở và những dự án nhà ở thì là vĩnh viễn. Khi nhà nước thu hồi đất của người nông dân để chuyển đổi sang mục đích sử dụng khác theo luật, giá đền bù là do nhà nước định đoạt và thường là rẻ hơn nhiều lần so với giá thị trường.

Dường như là, thái độ của chúng ta thời gian qua đối với đất đai đã biến nông dân, từ vị trí lẽ ra là người làm chủ theo tinh thần “người cày có ruộng”, đã trở thành những người gần như không có quyền định đoạt số phận miếng đất mà họ được giao để sử dụng. Quyền sở hữu thuộc một ông chủ khác, vừa hết sức to lớn, nhưng lại khó định hình, ấy là toàn dân – do nhà nước là đại diện. Người nông dân có thể coi là nạn nhân của điều này. Trong rất nhiều trường hợp, đất nông nghiệp được coi là “không gian mở” tạo ‘cảm hứng’ cho chính quyền địa phương thu hồi nhằm thu hút nhà đầu tư, tạo ra lợi nhuận cao hơn, nhằm phát triển kinh tế.

Thực trạng trên làm cho người ta có cảm giác, dường như công tác quản lý đất đai chịu sự tác động của hai hệ thống chính sách, hai “tầng nhà nước”. Tầng thứ nhất là nhà nước trung ương với các chính sách đất đai chính thức (de jure) được phản ánh thông qua nhiều luật (chẳng hạn như Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013), với một loạt các nghị định, chỉ thị, quyết định và thông tư kèm theo. Tầng thứ hai là nhà nước địa phương, là đơn vị “diễn giải” và “thực hiện” các chính sách đó. Tuy nhiên, không phải lúc nào cũng có sự đồng nhất giữa hai tầng này. Quan chức ở các cấp khác nhau có thể tự quyết định quy định nào của luật pháp có “nghĩa” là như thế nào và vì quyền lợi của ai. Sự tồn tại mập mờ và bất định của hai hệ ‘thống chính sách’ này có thể minh chứng qua công tác qui hoạch. Báo cáo kết quả giám sát “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí giai đoạn 2016-2021” được trình bày sáng ngày 31/10 tại Kỳ họp thứ 4, Quốc hội Khóa XV vừa qua đã ít nhiều đề cập đến thực trạng này. Việc quy hoạch sử dụng đất tuy trên lý thuyết thuộc về nhà nước, nhưng trên thực tế là do các quan chức địa chính địa phương, thể hiện qua vai trò của chủ tịch tỉnh, toàn quyền quyết định; nên tình trạng lạm dụng quyền hành để điều chỉnh qui hoạch, biến đất công thành đất tư, bồi thường di dời không thỏa đáng để trục lợi, nhận hối lộ để phê duyệt và chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong những dự án kinh doanh bất động sản đã và sẽ tiếp tục xảy ra ngày thêm trầm trọng, tạo nên bức xúc và bất bình trong xã hội. Không thiếu trường hợp, khi nhà nước ‘địa phương’ bán đất thì tổ chức đấu giá, dân phải mua với giá thị trường cao nhất, nhưng khi nhà nước thu hồi thì lại áp đặt giá nhà nước ‘rẻ như cho’, dân không chịu thì tổ chức cưỡng chế.

Người nông dân không chỉ là đối tượng chịu ‘hy sinh’ trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa; Kể cả quá trình hiện đại hóa nông nghiệp, tưởng như gắn liền với lợi ích của họ, người nông dân cũng có tiềm năng “chịu thiệt”. Nhiều nơi phân biệt giữa đất trồng lúa và đất trồng lúa chất lượng cao; giữa đất trồng lúa với các loại đất khác trong nông nghiệp. Theo đó, đất trồng lúa được “ưu tiên”, “khuyến khích” hơn các loại đất khác và đất trồng lúa chất lượng cao được hỗ trợ hơn đất trồng lúa thường. Muốn chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa là phải xin phép. Ngoài ra, khi nhà nước hô hào việc tích tụ ruộng đất mà không tính đến trình độ và nguồn lực của người nông dân, nên có một thực tế là, người hưởng lợi cuối cùng có thể không phải là nông dân mà thực ra lại là một “đại gia” nào đó. Thực tế cho thấy, trong tổng số trên 9,2 triệu hộ nông dân, mới chỉ có 619 ngàn hộ tham gia mô hình liên kết “cánh đồng mẫu lớn” trên diện tích 579 ngàn ha, diện tích sản xuất được ký hợp đồng bao tiêu chỉ có 169 ngàn ha, trong đó gần 90% là hợp đồng sản xuất lúa. Nghĩa là, hình thức tổ chức sản xuất chính trong nông nghiệp Việt Nam hiện nay vẫn là nông hộ, chiếm 90% tổng diện tích sản xuất nông nghiệp, phong trào cánh đồng mẫu lớn hay tích tụ ruộng đất với nông dân có xu hướng chững lại. Nếu đất đai là tài sản cơ bản của nông dân mà họ vẫn kiên trì với việc phân tán đất đai thì có nghĩa là họ vẫn tìm thấy lợi ích từ tình trạng sản xuất manh mún. Thực tế cho thấy, tập trung ruộng đất chỉ là lợi thế cho những nông dân có nhiều đất (hoặc nhóm nông dân tham gia hợp tác), biết tổ chức sản xuất (kể cả cá nhân, hợp tác xã, tập đoàn) và có khả năng đủ lớn về tài chính hoặc có khả năng tiếp cận nguồn vốn, để cơ giới hóa sản xuất. Thiếu vốn để tăng quy mô ruộng đất và cơ giới hóa là nguyên nhân để các nông dân sản xuất nhỏ tin rằng phân tán ruộng đất phù hợp hơn với khả năng của họ trong việc tăng sản lượng, tăng thu nhập trên các mảnh ruộng, đồng thời hạn chế khi gặp rủi ro với thiên tai, dịch bệnh và sự ‘trái tính trái nết’ thị trường. Mặc dù việc phân tán ruộng đất gây nhiều bất lợi cho sản xuất, nó cũng không quá ảnh hưởng tới năng suất đất và điều này đã được quan sát thấy trên toàn thế giới. Bất chấp mức độ phân tán và manh mún cao của ruộng đất, năng suất đất nông nghiệp và tổng sản lượng (tấn gạo, ngô, đầu vật nuôi) của Việt Nam vẫn đã và đang tăng đáng kể.

***

Quyền sử dụng đất đã được Bộ Luật Dân sự 2015 xác định là “tài sản”. Thế nhưng, cho đến nay, quyền đó vẫn rất dễ dàng bị định đoạt bởi một quyết định hành chính kể từ cấp huyện khi nhà cầm quyền muốn thu hồi đất. Việc xác định giá đất khi giải tỏa, đền bù cần quy định lại và làm rõ: Nếu nhà nước trưng mua đất để xây dựng các công trình quốc phòng, an ninh, giao thông, bệnh viện, trường học công lập thì phải có quy hoạch từ trước và đền bù theo giá nhà nước quy định theo bảng giá đất được công bố hằng năm, và giá này phải sát với giá thị trường. Nếu thu hồi đất cho doanh nghiệp làm dự án, kể cả xây dựng các cơ sở sự nghiệp tư và trụ sở cơ quan nhà nước, hay cấp đất cho cán bộ xây nhà ở, hay các tổ chức kinh tế của quân đội, thì ngoài việc phải phù hợp quy hoạch và được cấp phép của cấp có thẩm quyền, phải bồi thường theo giá thị trường và thỏa thuận với dân. Việc đền bù do chủ đầu tư trực tiếp làm, chính quyền tuyệt đối không được làm rồi giao lại mặt bằng cho chủ đầu tư như từ trước đến nay chúng ta đã làm, gây ra bao hệ lụy. Hay nói rõ hơn, thu hồi đất cần làm rõ mục đích, điều kiện thu hồi đất và thẩm quyền thu hồi đất, vì hiện nay có không ít trường hợp bị lạm dụng. Chỉ nên thu hồi đất vì mục đích quốc phòng (không phải kinh doanh của công ty quân đội) và phúc lợi công cộng (đường, kênh, cầu cống, công viên…). Bỏ việc giao đất cho các dự án kinh tế vì kinh doanh thì phải tính hết các chi phí theo giá thị trường. Bất bình trong dân vừa qua chủ yếu là giao đất vì lý do kinh tế, dễ bị tư bản thân hữu lợi dụng.

Cũng cần phải có cách thức hạn chế sự lạm quyền của chính quyền địa phương trong việc kiểm soát đất đai. Luật Đất đai và các văn bản dưới Luật cũng cần phải đưa ra được một bộ nguyên tắc thống nhất, công bằng và minh bạch về quyền tiếp cận đất đai. Nếu có một bộ nguyên tắc như thế được áp dụng thì ít nhất các quyền sử dụng đất, các điều kiện chuyển giao giữa các quyền này và cơ chế giải quyết các xung đột sẽ được đảm bảo nhất quán như nhau giữa những người có quyền sử dụng đất, theo một quy trình cho trước và được thực hiện một cách công bằng, minh bạch và không thể thiên vị, diễn giải sai lệch.

Ngoài ra, sẽ là bất công nếu ta hạn chế tối đa mục đích sử dụng đất nông nghiệp trong khi lại “rộng rãi” với các loại đất khác. Điều này cũng kìm hãm sự phát triển nông nghiệp. Cần cân nhắc việc cho người dân có quyền tự do chuyển đổi mục đích sử dụng đất trên đất nông nghiệp, từ cây này sang cây khác, từ cây sang con, từ cây sang mô hình VAC, RVAC, hay đặc biệt là các mô hình kinh doanh tổng hợp như kết hợp trồng trọt với du lịch nhà vườn, homestay, trình diễn kĩ nghệ địa phương, theo tín hiệu và nhu cầu của thị trường mà không bị mất quyền lợi, miễn là mục đích nông nghiệp vẫn là mục đích chủ yếu (chiếm 80%). Việc phân biệt cứng nhắc đất trồng lúa và đất trồng lúa chất lượng cao là không cần thiết. Trên thực tế, việc đảm bảo an ninh lương thực thực phẩm bao gồm dinh dưỡng và an toàn thực phẩm quốc gia không chỉ phụ thuộc vào diện tích đất trồng lúa mà phụ thuộc vào sự đa dạng hóa của các hệ thống sản xuất. Trồng lúa loại nào không quan trọng, quan trọng là chỉ nên quy hoạch các vùng trồng lúa ở những nơi có ưu thế nhất về điều kiện tự nhiên và được đầu tư thỏa đáng để trồng lúa có hiệu quả tương đương với các cây trồng khác, khuyến khích trồng lúa theo các thực hành sinh thái như lúa- cá, lúa-tôm, lúa -rươi, thậm chí VAC trên đất trồng lúa như Nông trường Sông Hậu trước đây. Đó chính là kinh tế tuần hoàn, đa giá trị trong nông nghiệp, mang lại hiệu quả cao cả về kinh tế, xã hội và môi trường. Sản xuất lúa chất lượng cao, đạt tiêu chuẩn vệ an toàn thực phẩm, truy xuất được nguồn gốc trước hết phục vụ tiêu dùng của gần 100 triệu dân Việt. Việc xuất khẩu gạo không phải là mục tiêu phát triển. Vì xuất khẩu gạo là xuất khẩu tài nguyên nước vốn đã rất có hạn; tăng sản xuất lúa gạo là gia tăng ô nhiễm môi trường. Đồng thời, không nên quy định thời gian sử dụng đất nông nghiệp, để khuyến khích chủ thể có quyền sử dụng đất đầu tư thâm canh, cải tạo đất, xây dựng các công trình hạ tầng giao thông, thủy lợi nội đồng, thúc đẩy sự hình thành và phát triển thị trường mua bán quyền sử dụng đất, dẫn đến việc tích tụ ruộng đất diễn ra thuận lợi, minh bạch, hình thành các trang trại quy mô lớn, đủ khả năng ứng dụng công nghệ cao và gia tăng sức cạnh tranh của nông sản Việt trên thị trường trong nước và quốc tế.

Mặc dù hiện nay người dân vẫn tìm được lợi ích trong tình trạng ruộng đất phân tán, nhưng vẫn nên khuyến khích tích tụ ruộng đất tự nguyện. Rõ ràng, trong chừng mực nào đó, tích tụ đất đai đã trở thành một cơ hội để những nông dân biết làm ăn có thể vươn đến một cuộc sống thịnh vượng hơn. Họ không thể làm giàu được nếu chỉ trông chờ vào vài mảnh đất nhỏ lẻ với qui mô 0,3-0,5ha, trong khi một nghiên cứu gần đây cho thấy, để canh tác lúa hiệu quả, có lãi, mỗi hộ 4 khẩu cần canh tác trên diện tích tối thiểu chừng 3ha. Nhưng vấn đề không nằm ở việc sắp xếp ruộng đất mà là làm sao để hỗ trợ người nông dân nâng cao năng lực và vốn để dần chuyển từ nông nghiệp truyền thống sang nền nông nghiệp hiện đại, tạo ra giá trị gia tăng cao. Từ đó cho phép nông dân hợp lý hóa lượng đất hiện có thông qua tập trung ruộng đất tự nguyện với hàng xóm theo tín hiệu thị trường và sự trưởng thành trong kĩ năng quản trị ruộng đồng. Cải tổ khung pháp luật đất đai và xây dựng các thể chế mới nhằm khuyến khích các chủ ruộng ít có nhu cầu sản xuất nông nghiệp, những người đã chuyển đổi sinh kế cho thuê, giao, bán đất lại cho người có nhu cầu và khả năng đầu tư thâm canh nông nghiệp. Ngoài ra, Chính phủ cũng cần quan tâm đến việc phân bổ lợi ích trong quá trình tích tụ ruộng đất, cùng lúc phát triển thị trường đất đai, thị trường lao động, thị trường tài chính hoạt động thuận lợi, liên kết được với nhau.

Hiện nay, cơn sốt đất đã tràn về nông thôn, giá đất tăng cao, nên cơ hội cho việc tích tụ và tập trung đất đai càng khó hơn nữa. Nhiều quốc gia khác đã tiến hành rất thành công công cuộc này (Đài Loan, Hàn Quốc, Hà Lan,…) là nhờ những chính sách rất khôn ngoan ngay từ đầu đối với đất đai và nông nghiệp khi giá cả đất đai còn rất rẻ, thậm chí là người ta còn cho không nhau đất đai. Đấy là còn chưa nói đến tâm lý nông dân vẫn giữ đất dù họ đã ly hương, đề phòng rủi ro mất việc ở đô thị sẽ về làng vẫn còn miếng đất cắm dùi, họ coi đất đai như một cuốn sổ bảo hiểm, do các cấu trúc an sinh xã hội của chúng ta chưa giải quyết được vấn đề nông dân mất đất và công nhân (gốc nông dân) mất việc tại đô thị và các khu công nghiệp.

***

Đứng ở góc độ lý thuyết cũng như trên thực tiễn, hiện nay chúng ta đã thừa nhận nền kinh tế nhiều thành phần (đa sở hữu), trong đó chủ doanh nghiệp tư nhân được quyền sở hữu tư liệu sản xuất, các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang chiếm tỷ trọng lớn trong tổng sản phẩm quốc dân được cam kết bảo vệ quyền sở hữu tư liệu sản xuất. Câu hỏi đặt ra là, tại sao không thể mạnh dạn áp dụng cách ứng xử tương tự, tức là công nhận người dân có quyền tài sản đối với đất đai, là tư liệu sản xuất chính của họ? Nhà nước đang đối xử khác đi là không tạo ra sự công bằng; Mừng là, dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) sẽ trao các ‘quyền sử dụng’ đất nông nghiệp gần như quyền sở hữu, nên ở một chừng mực nào đó có thể coi quyền sử dụng như quyền ‘cận sở hữu’ về đất đai. Xây dựng nền nông nghiệp mà đất đai không vận hành theo đúng quy luật thị trường thì đến một ngưỡng nào đó, nông nghiệp không thể tiếp tục phát triển được.

Ở Israel, trước năm 1985, 92% diện tích đất đai thuộc sở hữu của Chính phủ và do Ủy ban đất đai quốc gia điều tiết. Các doanh nghiệp, các làng nông nghiệp hoặc trang trại phải thuê ruộng đất của Ủy ban này để canh tác. Quy mô, vị trí các vùng đất, nguồn nước tưới tiêu đều thuộc quyền kiểm soát và giám sát, phân bổ của Ủy ban đất đai quốc gia. Chính phủ cũng ban hành nhiều chính sách hỗ trợ đầu tư vào nông nghiệp. Giống như nhiều quốc gia trên thế giới, Israel từng thực hiện cơ chế quản lý tập trung trong nông nghiệp, và họ đã phải trả giá cho việc thực hiện cơ chế này, đó là đã xảy ra khủng hoảng lương thực trên toàn quốc trong một thời gian dài, làm sa mạc hóa thêm các vùng ngoại ô và dân chúng phải rời bỏ làng quê, tha phương cầu thực. Tuy nhiên, Israel đã sớm nhận ra những điểm hạn chế của cơ chế quản lý tập trung, như hạn chế về sự cạnh tranh, năng động và đổi mới, thiếu động lực thúc đẩy phát triển sản xuất. Từ năm 1985, Israel tiến hành cuộc cách mạng về nông nghiệp, bắt đầu từ việc cho phép sở hữu tư nhân về đất đai; nhờ đại đa số cán bộ cốt cán vốn là người Do Thái từ Liên Xô trở về, họ đã kiến tạo nên các đại nông trại (moshav) và làng/công xã nông nghiệp (kibbutz) nổi tiếng, mang dáng dấp của CNXH.

Bảo vệ quyền của người dân đối với mảnh đất của họ cũng như trả “thị trường quyền sử dụng đất” về với bản chất của nó, hạn chế sự can thiệp trực tiếp của nhà nước là vấn đề cấp thiết. Theo đó, nếu như chưa thể công nhận quyền sở hữu với đất đai thì cần công nhận quyền tài sản với đất nông nghiệp. Bỏ quy định cho phép chính quyền định giá đất nông nghiệp 5 năm/lần, việc định giá nên thuộc về chức năng của tổ chức độc lập, nằm ngoài nhà nước. Thuế là công cụ chính để nhà nước quản lý đất đai: Đánh thuế nặng, thậm chí thu hồi đất nếu chủ sử dụng đất bỏ hoang, lãng phí hoặc hủy hoại đất đai… và đánh thuế lũy tiến với đất phi nông nghiệp và bất động sản để chống đầu cơ, tạo giá đất ảo, gây ảnh hưởng xấu đến phát triển kinh tế – xã hội. Đi kèm với đó, cần phải xây dựng và phát triển thị trường lao động cũng như tín dụng nông nghiệp mới có thể tận dụng và khai thác tiềm năng của đất nông nghiệp.